Ustavnopravni stručnjak prof. dr. sc. Robert Podolnjak proveo je preliminarnu analizu prijedloga zakona o referendumu kojeg predlaže vlada, a uskoro će biti na dnevnom redu Sabora.
Dr. sc. Robert Podolnjak rođen je 3.06. 1958. u Varaždinu. Diplomirao 1981. na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu. Magistrirao 1991. na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu. Doktorirao 2001. na Pravnom fakultetu u Osijeku. Na Pravnom fakultetu u Zagrebu radi od 1. siječnja 2006. godine. Redoviti je profesor na Katedri za ustavno pravo. Redoviti je član Akademije pravnih znanosti Hrvatske, Hrvatske udruge za ustavno pravo, Međunarodnog udruženja za ustavno pravo (IACL) te Hrvatskog politološkog društva.
Bio je saborski zastupnik u prošlom sazivu Hrvatskog sabora izabran na listi Mosta.
Njegov osvrt donosimo u nastavku.
Prijedlog zakona o referendumu – preliminarni kritički osvrt
Postojeći Zakon o referendumu donesen je prije četvrt stoljeća – 1996. godine i bez obzira na određene izmjene i dopune tijekom vremena, vrijeme ga je davno pregazilo. Upravo je apsolutno nedostatna ustavnopravna i zakonska regulacija referenduma i narodne inicijative jedan od najvećih sada prisutnih ustavnopravnih problema u Hrvatskoj. Stoga je donošenje novog Zakona o referendumu ustavnopravna struka još od donošenja ustavnih promjena 2000. i ugradnje narodne referendumske inicijative u hrvatski Ustav označila kao jedan od prioriteta ustavnopravne regulacije.
Naravno, s tim u svezi treba istaknuti da je ustavnopravna struka uvijek naglašavala da je prije donošenja novog Zakona potrebno u Ustavu urediti određena pitanja vezana uz referendum narodne inicijative (vrste referenduma narodne inicijative, broj potpisa, pitanja o kojima se ne bi smjelo odlučivati na referendumu, eventualno ugradnja određenog kvoruma pri odlučivanju i dr.). Na žalost, konsenzus o takvoj ustavnoj regulaciji referenduma narodne inicijative do sada nije postignut u Hrvatskom saboru. Donošenje novog Zakona o referendumu treba stoga promatrati naročito u svjetlu činjenice da je riječ o uređenju koje može tek djelomično riješiti ili ublažiti određene ustavnopravne probleme koji su prisutni glede referenduma narodne inicijative.
Novi Prijedlog zakona o referendumu (P.Z. br. 183) o kojem će ovih dana raspravljati Hrvatski sabor, koji je prije više mjeseci bio na javnom savjetovanju, predlaže se kao cjelovit zakon koji uređuje problematiku referenduma, iako on to nije, jer, prema priznanju predlagatelja, on ne obuhvaća problematiku financiranja referenduma (koja je regulirana posebnim zakonom), što je, smatram, veliki propust.
Novi prijedlog zakona je i iznimno opsežan prijedlog (171 članak) tako da se u ovom preliminarnom osvrtu može dati samo kraći osvrt na neke važnije aspekte tog prijedloga prije rasprave u Hrvatskom saboru, a cjelovit osvrt moći će se dati kod predlaganja Konačnog prijedloga zakona.
U pripremi ovog Prijedloga Zakona o referendumu predlagatelj se, kako navodi, koristio Kodeksom dobre prakse na referendumima Europske komisije za demokraciju putem prava (Venecijanske komisije) Vijeća Europe, Studija br. 371/2006, CDL-AD(2007)008rev-cor, u tekstu revidiranom 25. listopada 2018. godine. S tim u svezi postavlja se prvo pitanje – zbog čega predlagatelj u pripremi Prijedloga zakona nije koristio i najnovije dokumente Vijeća Europe i to Rezoluciju 2251 (2019) Parlamentarne skupštine Vijeća Europe zajedno s izvješćem o ažuriranju smjernica radi osiguranja pravičnih referenduma u državama članicama Vijeća Europe i Revidirane smjernice za održavanje referenduma (Revised guidelines on the holding of referendums) CDL-AD(2020)031Venecijanske komisije iz listopada 2020. godine. U nizu aspekata regulacije referenduma ta su dva dokumenta od iznimna značenja, a predlagatelj sam priznaje da ih nije konzultirao. Primjerice, oni su iznimno značajni sa stajališta osiguranja kvalitetne i pravične referendumske kampanje, uključujući i njeno financiranje, a to upravo nedostaje predloženom Prijedlogu zakona o referendumu.
Treba napomenuti da je predlagatelj u nacrtu zakona koji je predložen za javno savjetovanje naglasio da se u pripremi ovog Zakona, pored Kodeksa dobre prakse na referendumima Venecijanske komisije Vijeća Europe, služio i zakonskim rješenjima pojedinih referendumskih instituta u drugim europskim državama s dugim iskustvom provedbe referenduma (osobito: Confédération suisse, Loi fédérale sur les droits politiques [LDP] du 17 décembre 1976 [Etat le 1er novembre 2015] (Zakon o političkim pravima) i Loi sur l’Assemblée fédérale [Loi sur le Parlement, LParl] du 13 décembre 2002 [Etat le 26 novembre 2018]) (Zakon o Saveznoj skupštini) te mjerodavnom pravnom literaturom. Posebno je naglasio da su pravno-tehnička pravila vezana uz institute neizravnog i izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora odgovarajuće preuzeta iz švicarskog zakonodavstva o narodnim inicijativama te su prilagođena hrvatskom pravnom okviru (što se navodi i u obrazloženju Prijedloga zakona). U svakoj kritičkoj analizi predloženog zakona nužno je stoga ta rješenja usporediti s odgovarajućim rješenjima i institutima švicarskog prava koje reguliraju referendum narodne inicijative.
Kao prvo, smatram da bi trebalo izmijeniti naziv predloženog zakona u Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Riječ je ustavnopravno o dva različita instituta, predloženi zakon u najvećoj mjeri regulira posebno narodnu inicijativu, a i praksa drugih država upućuje na takav naziv. Primjerice, u Sloveniji se tako zakon koji regulira istu problematiku naziva Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi, a u Srbiji Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi.
U uvodnim odredbama predloženog zakona (čl. 4) ističe se kako je svaki birač slobodan zatražiti raspisivanje referenduma i to davanjem jednog potpisa te se jamči sloboda izjašnjavanja o referendumskom pitanju. Međutim, ta sloboda birača da traži raspisivanje referenduma kasnijim je odredbama zakona (članak 26. o prikupljanju potpisa) bitno ograničena, kao što je i postojećim zakonom, propisivanjem da građani svoj potpis mogu dati isključivo na mjestima koja su određena odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Riječ je, po mojem mišljenju, o bitnom ograničenju slobode mišljenja i izražavanja misli koja se jamči člankom 38. st. 1. Ustava Republike Hrvatske. Davanjem svog potpisa za određenu narodnu inicijativu – za određenu promjenu Ustava ili zakona ili neko drugo pitanje – birač iskazuje svoje mišljenje, a prijedlog zakona to iskazivanje mišljenja nerazmjerno ograničuje na način da on svoj potpis može dati isključivo na vrlo ograničenom broju mjesta koja će odrediti predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave. Dakle, građanin može slobodno iskazati svoje mišljenje, ali će mu, prema odredbama zakonskog prijedloga, to biti moguće u nekoj općini možda na samo jednom mjestu, na kojem će predstavničko tijelo odobriti prikupljanje potpisa. Pritom je, naravno, moguće, i da predstavnička tijela odrede za potpisivanja neka neatraktivna mjesta na kojima se zatiče manji broj građana itd. Prostor za manipulacije je otvoren. Ne postoje ni sankcije za ne donošenje odluke o određivanju mjesta za prikupljanje potpisa. No, najvažnije je da prijedlog bitno ograničuje slobodu mišljenja i izražavanja misli građana i ukoliko takvo zakonsko rješenje bude prihvaćeno treba pokrenuti postupak ocjene ustavnosti odredbe o potpisivanju inicijative samo na mjestima koja određuje predstavničko tijelo.
Valja na ovom mjestu dati usporedbu s prikupljanjem potpisa za kandidate za izvršne dužnosti u Republici Hrvatskoj (predsjednik RH, lokalni izvršni dužnosnici), odnosno za predstavnička tijela kada potpise prikupljaju nezavisni kandidati, odnosno liste. U tim slučajevima zakonodavac uopće ne propisuje način i mjesta prikupljanja potpisa (vidi članak 10. Zakona o lokalnim izborima, članak 8. Zakona o izboru predsjednika, članak 18. i 20. Zakona o izborima zastupnika). Birači stoga svoj potpis za kandidate i liste na izborima daju ne samo na javnim mjestima određenim od jedinice lokalne samouprave gdje kandidati i stranke prikupljaju potpise, već praktički na neograničenom broju mjesta, javnih ili privatnih. Logično se postavlja pitanje zbog čega se u postupku kandidiranja za izbore ne ograničuje pravo birača na slobodu mišljenja i izražavanja misli u potpori nekom kandidatu, ali se to pravo ograničuje u postupku narodne inicijative. Obrazloženje ne može biti da se ograničenjem slobode potpisivanja želi spriječiti prijevare kod prikupljanja potpisa, jer one nisu nikada utvrđene u tom postupku u bilo kakvoj značajnoj mjeri koja bi opravdavala predložena zakonska ograničenja.
Na ovom mjestu prikladna je usporedba sa Švicarskom. Tamo zakon predviđa da se prikupljanje potpisa narodne inicijative odvija na javnim mjestima koja svojom odlukom odrede predstavnička tijela lokalne samouprave. Na tim mjestima narodna inicijativa ima pravo postaviti svoje štandove, promidžbeni materijal i prikupljati potpise. Međutim, pored tog, načelno najvidljivijeg prisustva predstavnika i volontera narodne inicijative u postupku prikupljanja potpisa, predstavnici i volonteri inicijative mogu prikupljati potpise, bez traženja dozvole lokalne inicijative na svim javnim mjestima – ulicama i trgovima – bez postavljanja štandova. Naravno, ti se potpisi mogu prikupljati i u privatnim prostorima.
Za švicarsku ustavnopravnu praksu glede prikupljanja potpisa naročito je značajna odluka švicarskog Saveznog suda BGE 97/893 iz 1971. u kojoj je Sud utvrdio da prikupljanje potpisa za narodnu inicijativu može se slobodno odvijati na javnim mjestima i javnoj vlasti nije dopušteno nerazmjerno ograničavati to pravo inicijativa. Naime, Savezni sud drži da su pravo na inicijativu i pravo na referendum dio političkih prava građana koja uživaju ustavnu zaštitu. Pravo na narodnu inicijativu uključuje u sebi pokretanje takve inicijative i činjenje svega što je moguće da se prikupe potpisi nužni za njeno ostvarenje, bez da je to neopravdano ometano od javnih vlasti. Odluka je donesena protiv propisa kantona Geneva koji je ograničavao pravo inicijativa na prikupljanje potpisa, opravdavajući to zaštitom javnog reda i mira, sprječavanjem ometanja javnog prometa, sprječavanjem sukobljavanja pobornika i protivnika narodne inicijative itd. No, Savezni sud je ocijenio takve ograničavajuće odredbe nerazmjernim ograničenjem prava građana da potpišu za neku narodnu inicijativu naročito ukazujući da je upravo potpisivanje neke inicijative na najfrekventnijim, najprometnijim mjestima, gdje se kreće najviše građana, najbolji način da se uspije ostvariti zahtijevani broj potpisa. Savezni sud će zaključiti: „Ako konačno stavimo s jedne strane interes države da izbjegne uzroke nereda, a s druge strane interes građana da se olakša vršenje njihova ustavnog prava važnog za stvarno funkcioniranje demokracije, moramo konstatirati da u ovom slučaju ovo potonje mora prevagnuti“.
Zakonom bi trebalo također omogućiti davanje potpisa birača elektroničkim putem. Ukoliko je milijun i po građana tijekom dva tjedna moglo putem sustava e-građanin dati svoje podatke za popis stanovništva ne vidim nijedan razlog zašto građani ne bi na sličan način mogli dati svoj elektronički potpis za neku narodnu inicijativu.
U poglavlju o državnom referendumu, u kojem ima dosta odredbi preuzetih iz Ustava, posebno se valja osvrnuti na članak 14. o ukupnom broju birača. Kako je Ustavom propisano da su narodnoj inicijativi potrebni potpisi 10% od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj od iznimne je važnosti točno znati ukupan broj birača u RH.
Još neko vrijeme nećemo imati službene podatke popisa stanovništva koji se upravo provodi pa koristim od ranije dostupne procjene. Prema službenoj procjeni Državnog zavoda za statistiku sredinom 2018. Republika Hrvatska imala je
4 087 843 stanovnika (Priopćenje od 13. rujna 2019., https://www.dzs.hr/Hrv_Eng/publication/2019/07-01-03_01_2019.htm). Za posljednje predsjedničke izbore u prvom krugu bilo je, prema podacima Ministarstva uprave, ukupno upisano 3.854.747 birača, a od toga 3.677.904 s prebivalištem u Republici Hrvatskoj (https://uprava.gov.hr/vijesti/3-854-747-biraca-u-popisu-biraca-za-izbore-za-predsjednika-republike-hrvatske/16174). Prema procjeni DZS mladih do 18 godina bilo je sredinom 2018. godine 754.269 i ako taj broj odbijemo od ukupnog broja stanovnika dobit ćemo broj 3.333.574 punoljetnih stanovnika, što znači blizu 350.000 manje no što je službeno broj birača u zemlji. Za uspjeh narodne inicijative od velikog je značaja utvrđivanje točnog broja birača u zemlji, a očito je da je taj broj u evidenciji nadležnog ministarstva znatno veći od stvarnog broja, što otežava svakoj narodnoj inicijativi ostvarivanje zahtijevanog broja potpisa.
U čl. 17., st. 4. prijedlogom se propisuje da, ako je predmet referendumskog pitanja prijedlog akta, taj prijedlog mora biti sastavljen u skladu s Jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor. Takva obveza za prijedloge zakona koji se predlažu u Saboru propisana je člankom 174. Poslovnika Hrvatskog sabora, a odredba propisuje i da kada su predlagatelji zakona zastupnici, radna tijela ili klubovi zastupnika njihov prijedlog jezično će pregledati odnosno ispraviti Stručna služba Sabora. Međutim, Prijedlog zakona o referendumu propisuje da Državno izborno povjerenstvo, kao tijelo izvan Sabora, ispituje formalnopravnu usklađenost referendumskog pitanja sa zakonom pa između ostalog i to da prijedlog mora biti sastavljen u skladu s Jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (čl. 23). U Švicarskoj to čini Savezni ured. Bilo bi uputno kada bi u postupku provjere nomotehničke ispravnosti prijedloga referendumskog pitanja kada ono uključuje prijedlog zakona uz DIP sudjelovala i Stručna služba Sabora, kako se ne bi moglo dogoditi da DIP utvrdi da inicijativa ispunjava formalnopravne zahtjeve, ona potom uspije prikupiti dovoljan broj potpisa, a naknadno Sabor ocijeni da prijedlog zakona koji predlaže inicijativa nije sastavljen u skladu s Jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor.
Prijedlog zakona dosta rigorozno propisuje formiranje organizacijskog odbora i pretpostavke za njegovo osnivanje (čl. 20), iako je nacrt bio još rigorozniji jer je predviđao obvezno postojanje mrežne stranice referendumske inicijative, dok sada prijedlog zakona to navodi kao opciju. Prijedlogom zakona traži se već pri osnivanju organizacijskog odbora da on odlukom definira ciljeve inicijative, referendumsko pitanje s obrazloženjem, eventualni prijedlog zakona. To praktički znači da će sve relevantne dokumente narodne inicijative morati napraviti neka nedefinirana skupina osoba koja još nije organizacijski odbor. Zakonom bi trebalo propisati osnivanje organizacijskog odbora, ali i propisati da će on posebnom odlukom definirati referendumsko pitanje s obrazloženjem. Prema predloženom zakonu cjelokupna razrada referendumske inicijative mora prethoditi osnivanju organizacijskog odbora.
Švicarski Zakon o političkim pravima propisuje osnivanje odbora inicijative (najmanje 7 najviše 27 članova, a slično propisuje i naš PZ – od 5 do 21 člana) i traži samo njihova imena i adrese, kao i naš, osim što za predstavnika inicijative traži i OIB.
Jedna od najnepovoljnijih značajki postojećeg Zakona o referendumu sa stajališta izgleda narodne inicijative da prikupi potreban broj potpisa jest predviđeni rok trajanja prikupljanja potpisa od 15 dana. Sada se člankom 24. Prijedloga zakona taj rok produžuje na maksimalno 30 dana pa i mediji govore da je riječ o „liberalizaciji“ uvjeta za uspjeh narodne inicijative. Naravno da je pozitivno svako produženje roka prikupljanja potpisa, ali treba reći da je to daleko od liberalnog režima kakav postoji u Švicarskoj. Za ustavnu narodnu inicijativu Švicarski mogu prikupljati 100.000 potpisa u roku od 18 mjeseci, a za fakultativni referendum (o ukidanju zakona donesenog od parlamenta) mogu prikupljati 50.000 potpisa tijekom 100 dana. Dakle, u Švicarskoj je, ne uzimajući u obzir i značajno veći broj birača, i pod uvjetom da se produži zakonski rok prikupljanja potpisa na 30 dana, potrebno dnevno prikupiti prosječno 182 potpisa za ustavnu inicijativu, a u Hrvatskoj bi bilo potrebno čak 12.249 potpisa, odnosno 67 puta više. Razdoblje prikupljanja potpisa zakonodavna je materija i nema zapreke da zakonodavac tu materiju ne regulira puno liberalnije prema narodnoj inicijativi, a naročito imajući u vidu da ne može smanjiti zahtijevani broj potpisa, što je regulirano Ustavom. Bilo bi daleko bolje rješenje predvidjeti jedno duže razdoblje potpisivanja kako bi građani imali dovoljno vremena odlučiti se hoće li dati svoj potpis za neku inicijativu, u javnosti bi se mogle duže vrijeme voditi rasprave o sadržaju predložene inicijative i ne bi postojala presija i pritisak da se o važnom pitanju birači, dajući svoj potpis, moraju izjašnjavati kroz vrlo kratko razdoblje. Drukčiji je slučaj kod fakultativnog referenduma o ukidanju zakona donesenog od Savezne skupštine gdje birači u Švicarskoj imaju rok od 100 dana da potpišu zahtjev za referendum, ali u tom slučaju birači su već imali prilike upoznati se sa sadržajem donesenog zakona tijekom rasprava u Parlamentu i u postupku njegova donošenja.
Članak 26. regulira prikupljanje potpisa birača i o tome sam mišljenje iznio ranije u tekstu. Zakonom treba omogućiti prikupljanje potpisa na javnim mjestima s postavom štandova, za koja će dati odobrenje nadležna tijela u lokalnoj samoupravi, kao što je to slučaj u Švicarskoj, ali također propisati da članovi i volonteri narodne inicijative imaju pravo, bez postavljanja štandova, prikupljati potpise na javnim prostorima ali i na druge načine (u kućama, stanovima i dr.), odnosno na svim mjestima gdje posebnim zakonom nije zabranjeno javno okupljanje i mirni prosvjed.
Članak 27. propisuje izgled obrasca potpisne liste koji predviđa i unošenje mjesta prikupljanja potpisa. U skladu s onim što sam naprijed naveo smatram da u obrascu treba navesti samo grad ili općinu u kojoj su prikupljeni potpisi (kao što je slučaj u Švicarskoj), a pobliže ću to obrazložiti vezano uz jednu drugu zakonsku odredbu. No, obrazac bi trebao sadržavati tekst kojim se organizacijski odbor ovlašćuje odustati od referenduma (za koji su ispunjene sve ustavne i zakonske pretpostavke) ukoliko prihvati izravni ili neizravni protuprijedlog Hrvatskog sabora, jer birači koji potpisuju obrazac moraju znati tu činjenicu. Takav tekst obavezan je u švicarskom obrascu za prikupljanje potpisa.
Članak 28. sadrži odredbu o podacima koje birači unose u potpisnu listu. Na žalost, zakonodavac se rigorozno drži pravila da zahtijeva OIB uz potpis birača, iako je poznato da to otežava prikupljanje potpisa referendumskih inicijativa budući da još uvijek veliki broj građana na osobnim dokumentima nema OIB. Za razliku, u izbornom zakonodavstvu, odnosno pravilima koje propisuje DIP kod prikupljanja potpisa traži se broj osobne iskaznice.
U članku 29. st. 1, propisuje se: „Najkasnije dan nakon isteka posljednjeg dana izjašnjavanja birača određenog u odluci iz članka 25. ovog Zakona, organizacijski odbor predaje Hrvatskom saboru zahtjev za raspisivanje referenduma zajedno s potpisnim listama.“ Ova je odredba loše formulirana, jer je apsurdno očekivati da će narodna inicijativa, koja završava s izjašnjavanjem građana u nedjelju, u ponedjeljak donijeti nekoliko stotina tisuća potpisa iz cijele Hrvatske. Odredba je loše formulirana jer je člankom 24. Prijedloga zakona propisano da izjašnjavanje birača traje 40 dana, a obuhvaća: 1. prikupljanje potpisa birača i 2. obavljanje radnji vezanih uz pripremu potpisnih lista za predaju Hrvatskom saboru na način i u roku iz članka 29. ovog Zakona. Ispravno bi bilo reći da izjašnjavanje birača traje 30 dana (jer je to rok u kojem se oni izjašnjavaju svojim potpisom) a preostalih 10 dana je organizacijski posao prikupljanja tih potpisa i njihove pripreme za predaju u Sabor (iako predlagatelj navodi u obrazloženju kako bi inicijative mogle odabrati i kraći rok za potpisivanje, a duži za provjeru). Stoga bi odredba u članku 29. trebala glasiti da je organizacijski odbor dužan dostaviti potpisne liste Hrvatskom saboru prvi dan po isteku roka (od 40 dana, ako tako ostane) za izjašnjavanje građana i obavljanje radnji vezanih uz pripremu potpisnih lista za predaju Hrvatskom saboru.
U odjeljku o utvrđivanju broja pravovaljanih potpisa birača ta se dužnost dodjeljuje Državnom izbornom povjerenstvu, kao što je to ustavnopravna struka godinama predlagala. No, u tom smislu smatram kako postoji bolje rješenje da se provjera potpisa odvija na razini općina i gradova od strane općinskih i gradskih povjerenstva, a konačno utvrđivanje broja pravovaljanih potpisa na razini DIP-a. Švicarsko rješenje također predviđa dostavu i provjeru potpisa na općinskoj razini, jer je na toj razini i lakša provjera vjerodostojnosti potpisa. Takva decentralizacija provjere potpisa omogućila bi kvalitetniju provjeru svih potpisa, jer DIP ima rok samo od 30 dana da utvrdi broj pravovaljanih potpisa birača (čl. 33).
Valja ukazati i na prihvaćanje zahtjeva svih narodnih inicijativa da postupku provjere točnosti i potpunosti podataka o potpisnicima upisanim u potpisne liste imaju pravo prisustvovati predstavnik organizacijskog odbora (ali i predstavnik odbora protivnika narodne inicijative koji se ugrađuje u zakon) ili osobe koje oni opunomoće (čl. 32).
Važne zakonske odredbe slijede u slučaju da je narodna inicijativa prikupila dovoljan broj pravovaljanih potpisa, jer tada je Hrvatski sabor dužan raspisati referendum u roku od 30 dana od dana objave odluke Državnog izbornog povjerenstva osim ako odluči pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske (u skladu s dosadašnjom procedurom čl. 95 Ustavnog zakona o Ustavnom sudu) ili pokrenuti postupak utvrđivanja protuprijedloga , što je novost koja se prvi puta predlaže.
U uvodnom dijelu, kod izlaganja osnovnih pitanja koje se uređuju ovim zakonom predlagatelj je tek u jednoj rečenici naznačio da su u Prijedlog zakona ugrađene su i preporuke Venecijanske komisije o političkom dijalogu između predstavnika organizacijskog odbora i Hrvatskog sabora koji se, u povodu referendumskog pitanja narodne inicijative, ostvaruje kroz institute neizravnog i izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora. Ovdje je predlagatelj nastojao u određenom smislu preuzeti i adaptirati institute koji postoje u švicarskom modelu neposredne demokracije (što i navodi u obrazloženju uz članak 37.), ali koji su vrlo složeni i mogu se implementirati u hrvatski ustavnopravni poredak imajući u vidu ključne značajke tih instituta u švicarskom modelu.
U švicarskom modelu Savezna skupština ima na raspolaganju dva instrumenta oblikovanja protuprijedloga narodnoj inicijativi. Važno je pritom napomenuti da je švicarskim saveznim ustavom predviđena samo narodna inicijativa za cjelovitu ili djelomičnu reviziju saveznog Ustava (članci 138. i 139. saveznog Ustava), ali ne i narodna inicijativa za izmjenu zakona koji su stupili na snagu ili donošenje novog zakona, što je moguće prema hrvatskom Ustavu. Fakultativni referendum prema čl. 141. švicarskog Ustava odnosi se na zahtjev građana da se glasuje o zakonu koji je donijela Savezna skupština, a prije njegova stupanja na snagu i taj oblik referenduma nije relevantan u raspravi o protuprijedlozima. Stoga švicarska Savezna skupština može definirati svoj direktni ili indirektni protuprijedlog samo prema narodnoj inicijativi kojom se predlaže prijedlog promjene Ustava (čl. 139, st.5). To je važno naglasiti zbog razumijevanja razlike direktnog i indirektnog protuprijedloga u švicarskom modelu. Direktni protuprijedlog Savezne skupštine je alternativno referendumsko pitanje kojim se predlaže drukčiji prijedlog ustavne promjene od onoga kojeg predlaže narodna inicijativa. Bitno je da se kod direktnog protuprijedloga radi o parlamentarnom prijedlogu koji je suprotstavljen narodnoj inicijativi na istoj razini propisa (ustavnoj) i koji potencijalno vodi istovremenom i alternativnom glasanju, s tim da protuprijedlog parlamenta mora u materijalnom smislu biti u uskoj svezi s ciljem i sadržajem inicijative tako da građani imaju pred sobom stvarne alternative. Parlamentarni protuprijedlog ne može postavljati drukčije pitanje od inicijative, već samo predlagati drukčiji odgovor. Kod indirektnog protuprijedloga Savezne skupštine riječ je o prijedlogu propisa, najčešće zakona, koji Savezna skupština predlaže kao rješenje umjesto prihvaćanja narodne inicijative, odnosno prijedloga ustavne promjene. U tom slučaju riječ je o prijedlogu na različitoj (odnosno nižoj) razini od prijedloga narodne inicijative, nema istovremenog i paralelnog odlučivanja (na referendumu i u Saveznoj skupštini). Kako je u švicarskom modelu predviđena mogućnost da odbor narodne inicijative odustane od referendumskog glasanja o prijedlogu inicijative to se u praksi razvija dijalog između predstavnika inicijative i Savezne skupštine u kojem Savezna skupština predlaže ili direktan ili indirektan protuprijedlog (vrlo rijetko oba) kojim izlazi u susret narodnoj inicijativi, nudi kompromisna rješenja kako bi inicijatori narodne inicijative odustali od referenduma. To se u praksi često i događa ako je odbor inicijative zadovoljan direktnim protuprijedlogom Savezne skupštine pa će se samo o njem glasati na referendumu (a inicijativa će povući svoj prijedlog) ili je odbor zadovoljan predloženim zakonom Savezne skupštine (kao indirektnim protuprijedlogom) pa neće inzistirati na referendumu, iako su za njegovo održavanje ispunjeni svi formalni uvjeti. U ovom se kratkom mišljenju ne mogu iznijeti sve specifičnosti i značajke tog modela već samo ključne značajke koje su nužne da bi se sagledalo rješenja predložena u Prijedlogu zakona. A ona ne odgovaraju švicarskom modelu. Niti su jednako primjenjiva s obzirom da u Hrvatskoj, za razliku od Švicarske, moguća je kako ustavna tako i zakonska narodna inicijativa s jedne strane, a s druge Hrvatski sabor nije samo zakonodavac, već može izglasati i promjenu Ustava, za razliku od švicarske Savezne skupštine.
U članku 37., st. 3 i 4. predlagatelj je definirao neizravni i izravni protuprijedlog:
„Neizravni protuprijedlog je prijedlog akta koji je Hrvatski sabor pripremio vodeći se referendumskim pitanjem narodne inicijative i njegovim obrazloženjem, a koji svojim sadržajem potvrđuje da je Hrvatski sabor prihvatio narodnu inicijativu, čime se ostvaruje i njezin cilj.
Izravni protuprijedlog je referendumsko pitanje Hrvatskog sabora o istoj stvari koja je predmet referendumskog pitanja narodne inicijative i kojim se također ostvaruje cilj narodne inicijative, ali pod drugačijim uvjetima i/ili na temelju drugačijih pretpostavki od onih koje su sadržane u referendumskom pitanju narodne inicijative, odnosno u prijedlogu akta narodne inicijative ako je on predložen kao predmet odlučivanja na referendumu.“
Prije svega zakonom se ne bi trebalo predvidjeti da će Hrvatski sabor predložiti „izravni i/ili neizravni protuprijedlog“ (čl. 37. st. 1.) već samo jedan ili drugi. Iako je tako nešto moguće u Švicarskoj iznimno rijetko se događa da zakonodavac iz političkih razloga nekoj narodnoj inicijativi suprotstavi i direktni i indirektni protuprijedlog i da čak jedan učini ovisnim o drugom u smislu da će indirektni protuprijedlog stupiti na snagu samo ako građani prihvate direktni protuprijedlog, a ne narodnu inicijativu. Mišljenja sam da hrvatski zakonodavac ne bi trebao ozakoniti ono što je iznimka u Švicarskoj, već ono što je pravilo.
U slučaju ustavne narodne inicijative Sabor bi kao izravni protuprijedlog mogao pripremiti drukčije referendumsko pitanje o promjeni Ustava, ali kako je u ovlasti Sabora prema Ustavu i ovlast odlučivanja o promjeni Ustava, on bi mogao i sam odlučiti o ustavnoj promjeni 2/3 većinom zastupnika. Takvu ovlast švicarska Savezna skupština nema pa stoga može, umjesto ustavne promjene, putem indirektnog protuprijedloga predložiti samo donošenje zakona koji će regulirati ono što inicijativa predlaže regulirati na ustavnoj razini. S obzirom da Sabor može donositi i promjene Ustava i zakone potrebno je u hrvatskom Zakonu o referendumu drukčije regulirati izravni i neizravni protuprijedlog. Izravni protuprijedlog mogao bi se primijeniti u slučaju ustavne narodne inicijative kada bi Sabor mogao predložiti svoje referendumsko pitanje, jer prema postojećem Ustavu Sabor može raspisati ustavotvorni referendum i za takvu odluku nije potrebna neka posebna kvalificirana većina zastupnika. Stoga bi se kod izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora odlučivalo kao i u Švicarskoj o dva prijedloga ustavne promjene.
Problem se javlja u slučaju neizravnog protuprijedloga promjene ustava, kakav ne postoji u švicarskom ustavnopravnom uređenju. Neizravni protuprijedlog Hrvatskog sabora, za razliku od švicarskog modela, mogao bi biti i prijedlog ustavne promjene (u Švicarskoj ne može biti na istoj pravnoj razini propisa), ali i prijedlog zakona (ako se određeno pitanje može regulirati zakonom). I sam predlagatelj u obrazloženju uz članak 37. navodi da je neizravni protuprijedlog prijedlog promjene Ustava, prijedlog zakona ili drugog akta koji je Hrvatski sabor pripremio vodeći se referendumskim pitanjem narodne inicijative i njegovim obrazloženjem, a koji svojim sadržajem potvrđuje da je Hrvatski sabor prihvatio narodnu inicijativu, čime se ostvaruje i njezin cilj. Pritom predlagatelj ukazuje na primjer neodržanog referenduma o Zakonu o radu iz 2010. kada je Ustavni sud ustvrdio da su prestale postojati pretpostavke za raspisivanje referenduma, jer je narodna inicijativa uspjela. Međutim, tada je Vlada povukla svoj prijedlog zakona iz procedure, a kod neizravnog protuprijedloga Sabor ga predlaže, a ne povlači iz procedure, što dakle nisu usporedive situacije. I tada narodna inicijativa nije imala mogućnost odustati od svoje inicijative, pod uvjetom da Hrvatski sabor donese akt kojim će usvojiti bitan sadržaj predložene inicijative. Druga je situacija kada bi Sabor predložio potpuno istovjetan tekst onom kakav je predložila inicijativa, a ne samo akt koji „sadržajem potvrđuje da je Hrvatski sabor prihvatio narodnu inicijativu“. Iz zakonske formulacije i definicije neizravnog protuprijedloga ne proizlazi da je on potpuno istovjetan tekstu narodne inicijative, bez obzira na formulaciju da je njime sadržajno prihvaćena narodna inicijativa. Napominjem da neizravni protuprijedlog švicarske Savezne skupštine ima sadržajne sličnosti s prijedlogom narodne inicijative, ali nipošto nije istovjetan. No, predlagatelj, u obrazloženju članka 40. tvrdi da kod neizravnog protuprijedloga Hrvatski sabor mora po prirodi stvari u većoj mjeri uvažavati rješenja koja je u svom prijedlogu akta iznio organizacijski odbor narodne inicijative. To stoga što je cilj neizravnog protuprijedloga da se s prijedlogom akta Hrvatskog sabora u cijelosti suglasi organizacijski odbor narodne inicijative pa se akt (najčešće zakon) donosi u zakonodavnom postupku u Hrvatskom saboru, tako da prestaje potreba za održavanjem referenduma. Formulacija „u većoj mjeri uvažavati rješenja narodne inicijative“ teško da se može tumačiti kao da se u potpunosti uvažavaju rješenja predložena od narodne inicijative.
Stoga smatram da predloženim prijedlogom zakona predlagatelj u biti nije regulirao vrlo realnu mogućnost, a koju je i potvrdila praksa, da narodna inicijativa predlaže donošenje prijedloga zakona na referendumu, a nakon što su ispunjeni svi uvjeti za održavanje referenduma, Hrvatski sabor umjesto raspisivanja referenduma donese zakon u istovjetnom tekstu kakav je predložen od narodne inicijative. U praksi takav se slučaj dogodio s donošenjem Zakona o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju, a nakon što je narodna inicijativa „67 je previše“ prikupila dovoljan broj potpisa za raspisivanje referenduma (njega predlagatelj zakona ne navodi kao primjer). Na kraju je i Ustavni sud potvrdio da su stupanjem na snagu Zakona o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“ broj 102/19.) prestale postojati pretpostavke za raspisivanje referenduma koje je zatražilo 18,97% (708.713) birača u Republici Hrvatskoj u vezi s referendumskim pitanjem: „Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći Zakon o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju…“ (Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VIIR-343/2020 od 19. svibnja 2020.).
Kada bi predložena zakonska formulacija da je neizravni protuprijedlog takav da „sadržajem potvrđuje da je Hrvatski sabor prihvatio narodnu inicijativu“ značila da je istovjetan tekstu narodne inicijative, tada bi njegovo prihvaćanje u Saboru značilo da su prestale postojati pretpostavke za raspisivanje referenduma (baš kao što je to navedeno u odluci Ustavnog suda) pa se stoga organizacijski odbor inicijative ne bi uopće trebao izjašnjavati o saborskom neizravnom protuprijedlogu, niti bi to bilo relevantno. Narodna inicijativa bi se formalno „ugasila“ donošenjem saborskog akta koji je istovjetan predloženom aktu narodne inicijative. Ali to prijedlogom zakona nije propisano.
Iznijet ću jedan primjer moguće kompleksnosti sučeljavanja prijedloga narodne inicijative i protuprijedloga Hrvatskog sabora. Primjerice, ako bi neka narodna inicijativa predložila smanjenje broja zastupnika na najviše 110 putem promjene Ustava (nešto slično već je bilo predmetom jedne narodne inicijative), Sabor bi mogao predložiti alternativni prijedlog ustavne promjene u vidu neizravnog protuprijedloga (npr. 130 zastupnika), ali bi manji broj zastupnika (130) mogao regulirati i Zakonom o izboru zastupnika (jer Ustav sada u čl. 72 propisuje samo da Hrvatski sabor ima između 100 i 160 zastupnika). No, članak 30. Prijedloga zakona propisuje da „od dana predaje Hrvatskom saboru zahtjeva za raspisivanje referenduma iz članka 29. ovog Zakona nadležna tijela dužna su suzdržati se od odlučivanja o pitanju koje je predmet narodne inicijative“. Međutim, kako uskladiti tu odredbu s ovlašću Hrvatskog sabora da pripremi izravan ili neizravan protuprijedlog narodnoj inicijativi? Dakle, Hrvatski sabor ne bi smio odlučivati o prijedlogu promjene Ustava koja je predmet narodne inicijative, a s druge strane izrada neizravnog protuprijedloga nužno bi podrazumijevala pokretanje procedure odlučivanja o promjeni Ustava (koja je propisana člancima 147-150 Ustava). To potvrđuje problematičnost normiranja neizravnog protuprijedloga koji se odnosi na promjene Ustava, a koji problem ne postoji u švicarskom ustavnopravnom uređenju. Zakonom bi trebalo preciznije formulirati članak 30. koji bi dozvoljavao Hrvatskom saboru da može donijeti odluku o predmetu narodne inicijative samo kada donosi akt u istovjetnom tekstu kakav je predložen od narodne inicijative, čime bi prestale postojati pretpostavke za održavanje referenduma, odnosno ako organizacijski odbor narodne inicijative prihvati izravni ili neizravni protuprijedlog Hrvatskog sabora, koji će potom po prihvaćanju u Hrvatskom saboru stupiti na snagu. U tom smislu valjalo bi u zakonu predvidjeti i uvjetno odustajanje organizacijskog odbora od referendumske inicijative, u smislu da ono prestaje važiti u slučaju da Hrvatski sabor ne donese akt koji je formuliran kao indirektni protuprijedlog u roku koji će se propisati zakonom. Primjerice, ako će zakonodavac zadržati mogućnost da Sabor predloži promjenu Ustava kao indirektan protuprijedlog narodnoj ustavnoj inicijativi tada Sabor može kvalificiranom većinom svih zastupnika izglasati nacrt promjene Ustava, organizacijski odbor narodne inicijative mogao bi prihvatiti takav indirektni protuprijedlog, no Sabor bi nakon toga morao 2/3 većinom svih zastupnika izglasati ustavnu promjenu, a možda takva većina ne bi bila postignuta. U tom slučaju od organizacijskog odbora prihvaćeni indirektni protuprijedlog ne bi rezultirao donošenjem akta i morao bi se provesti referendum o prijedlogu narodne inicijative.
U švicarskom modelu Savezna skupština može donijeti savezni propis (najčešće zakon) kao neizravan protuprijedlog narodnoj inicijativi kojim se želi navesti narodnu inicijativu da odustane od referenduma i da prihvati zakonsko rješenje određenog pitanja, odnosno navesti građane da ne glasaju na referendumu za prijedlog narodne inicijative, jer je Savezna skupština donijela zakon koji rješava pitanje o kojem se odlučuje na referendumu. Ključno je što Savezna skupština, u pravilu, donosi zakon bez obzira na to što narodna inicijativa ne odustaje od svog prijedloga i što će se o njemu glasati na referendumu. No, treba napomenuti da je u praksi bilo slučajeva kada je Savezna skupština u svoj zakonski indirektni protuprijedlog ugradila odredbu prema kojoj će zakon stupiti na snagu samo ako narodna inicijativa bude odbačena na referendumu ili povučena od strane inicijativnog odbora. Često se u tom smislu ističe kao primjer Savezni zakon o prekidu trudnoće i kaznenoj odgovornosti za prekid trudnoće iz 1977. (Bundesgesetz über den Schutz der Schwangerschaft und die Strafbarkeit des Schwangerschaftsabbruchs).
U slučaju da uspije referendum narodne inicijative, a što znači da će se dopuniti savezni Ustav, zakonske odredbe iz zakona koji je donijela Savezna skupština, a koje bi bile u suprotnosti s tom ustavnom promjenom, prestat će važiti.
Prijedlogom zakona u člancima 39. i 41. predlaže se ono što je iznimka u Švicarskoj, tj. u slučaju da narodna inicijativa ne odustane od referenduma Hrvatski sabor „povlači“ svoj neizravni protuprijedlog (zapravo ponudu) da regulira problematiku sadržanu u narodnoj inicijativi svojim propisom, primjerice zakonom, koji će u određenoj mjeri uvažavati sadržaj inicijative. Savezna skupština, u pravilu, neće povući iz procedure zakonski prijedlog (svoj neizravni protuprijedlog) ako narodna inicijativa ne odustane od referenduma. Upravo donošenje tog zakona je argument biračima da je Savezna skupština uvažila djelomično ciljeve narodne inicijative i da je zakonom dobro regulirala određeno pitanje, odnosno bolje no što predlaže narodna inicijativa, a s ciljem da birači na referendumu ne glasaju za prijedlog inicijative. U hrvatskom prijedlogu zakona, Sabor bi odbacio svoj neizravni protuprijedlog i narodnoj inicijativi suprotstavio izravni protuprijedlog u vidu referendumskog pitanja.
Prema predloženim zakonskim odredbama proizlazi da bi Sabor istovremeno pripremao dvije opcije i dva različita stajališta, odnosno prijedloga određenog propisa (promjene Ustava ili zakona) – jedno stajalište kojim je sadržajno prihvatio narodnu inicijativu i drugo kojim prihvaća cilj inicijative ali pod drugačijim uvjetima i/ili na temelju drugačijih pretpostavki od onih koje su sadržane u referendumskom pitanju narodne inicijative, odnosno u prijedlogu akta narodne inicijative. Mogućnost da Sabor ima istovremeno dva različita stajališta o određenom pitanja, koja bi zahtijevala različitu pravnu razradu, po mojem mišljenju nije logična, iako predlagatelju zakona to nije sporno. Iz članka 41. pak proizlazi da, ako narodna inicijativa ne bi prihvatila protuprijedloge Hrvatskog sabora, tada bi on odustao od prijedloga kojim je sadržajno prihvatio prijedlog narodne inicijative i ne bi taj prijedlog formulirao kao referendumsko pitanje, već bi narodnoj inicijativi suprotstavio drugi protuprijedlog u kojem na neki način ostvaruje cilj narodne inicijative, ali pod drukčijim uvjetima ili pretpostavkama. Smatram da bi predlagatelj trebao iznova promisliti o razradi izravnog i neizravnog protuprijedloga Sabora jer oni sada nisu dobro formulirani, a bitno i odstupaju od švicarskog modela.
Poglavlje o referendumskoj aktivnosti je vrlo značajno, ali bitno reducirano izostankom odredbi o financiranju referendumskih aktivnosti koje su sadržane u posebnom zakonu. Na žalost, predlagatelj je propustio u prijedlog ugraditi određene odredbe na kojima naročito inzistira Parlamentarna skupština Vijeća Europe i Venecijanska komisija. Riječ je o zabrani javnih vlasti da koriste javna sredstva u referendumskoj promidžbi , mogućnosti javnog financiranja u kojem slučaju bi se na načelu jednakosti osigurala raspodjela sredstava zagovornicima i protivnicima neke inicijative, odgovornosti da se službene informacije o referendumu povjere neovisnom tijelu, a ne javnim vlastima. Tako bi, u skladu s tim preporukama, DIP izradio službeni materijal sa stajalištima narodne inicijative, eventualnim protuprijedlogom ili stajalištem Hrvatskog sabora, odnosno zagovaratelja i protivnika nekog referendumskog izjašnjavanja ako ga predlaže Sabor ili Predsjednik Republike. Dobra je i praksa u Švicarskoj gdje Bundesrat prije svakog referendumskog izjašnjavanja izrađuje publikaciju sa svim relevantnim podacima o referendumskim pitanjima i stajalištima narodnih inicijativa, odnosno Savezne skupštine, kako bi birači bili informirani o predmetu odlučivanja (tzv. Vorlage).
U praksi najčešće će biti slučaj da narodna inicijativa predlaže neko pitanje, odnosno akt, kojem se protivi Vlada, odnosno Hrvatski sabor. Stoga je iznimno važno zabraniti tim akterima korištenje javnih sredstava u referendumskoj kampanji.
Prijedlog zakona u čl. 48., st. 2. propisuje da dužnosnici u smislu zakona kojim se uređuju obveze i prava državnih dužnosnika ne smatraju se sudionicima referendumskih aktivnosti, ali imaju pravo javno obrazlagati službeno stajalište o referendumskom pitanju nadležnog tijela koje predstavljaju ili iznositi svoj osobni stav o referendumskom pitanju. U praksi je iznimno teško razgraničiti situaciju kada dužnosnik Vlade iznosi službeni stav tijela, a ne svoj osobni stav. No, Zakonom bi valjalo propisati da kada dužnosnici u javnosti istupaju sa službenim stajalištem o nekom referendumu jednake mogućnosti javnog istupa trebali bi u javnim medijima imati i pobornici, odnosno protivnici određenog referendumskog pitanja. Predložena zakonska odredba da se dužnosnici ne smatraju sudionicima referendumskih aktivnosti istovremeno ih oslobađa onih obaveza koje sudionici imaju prema Zakonu, a dopušta im javno istupanje čak i kada se u referendumu osporava neki akt koji su donijeli ti dužnosnici.
Ažurirane smjernice o održavanju referendumu Venecijanske komisije inzistiraju na neutralnom stajalištu javnih vlasti glede referendumskih kampanja, korištenja javnih medija, javnog financiranja kampanja i njihovih aktera itd. No, u situaciji kada je neka narodna inicijativa pokrenuta protiv neke odluke Vlade ili akta Sabora, nemoguće je očekivati neutralnu poziciju tih subjekata i zbog toga je iznimno važna kvalitetna regulacija referendumske kampanje, njenog financiranja, pristupa javnim medijima i davanja objektivnih informacija biračima. Predlažem da predlagatelj za konačni prijedlog zakona ugradi odredbe u skladu s ažuriranim smjernicama Venecijanske komisije i izvješćem Parlamentarne skupštine Vijeća Europe o pravilima koja će zajamčiti pravične referendume u državama članicama Vijeća Europe.
U člancima 72. i 73. propisuje se sadržaj glasačkog listića. U tom dijelu predlagatelj je propustio regulirati situaciju kada birači suočeni s dva prijedloga (narodne inicijative i alternativnog izravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora) glasaju ZA oba prijedloga. U tom slučaju ne može se reći koji bi prijedlog (primjerice ustavne promjene) stupio na snagu, jer su oba prihvaćena od birača. Situacija je dobro poznata iz švicarske prakse zbog čega je ustavnom dopunom propisano da u slučaju da birači odluče ZA oba prijedloga imaju posebno treće pitanje (tzv. stichfrage) u kojem odgovaraju kojem prijedlogu daju prednost u slučaju da oba prijedloga dobiju potrebnu većinu na referendumu (čl. 139b, st. 2. švicarskog Saveznog ustava).
Predlagatelj predlaže da se o odredbi Ustava o kojoj je odlučeno na referendumu ne može ponovo odlučivati na referendumu ili u postupku promjene Ustava u Hrvatskom saboru prije proteka četiri godine od dana održavanja referenduma na kojem je o toj promjeni odlučeno osim ako nastupe okolnosti iz članka 17. Ustava (čl. 116), odnosno tri godine ako se radi o odredbi zakona ili drugog akta (čl. 118) ili odluke birača o načelnom pitanju donesene na referendumu (čl. 120). Predlaže se stoga duže razdoblje u kojem se odluka donesena na referendumu ne može izmijeniti nego što je to prema sadašnjem zakonu, ali izostaje primjena načela paralelnosti procedura – ako su određenu odluku donijeli birači na referendumu temeljem narodne inicijative ona se ne bi smjela izmijeniti osim putem referenduma.
Kad je riječ o lokalnom referendumu predlagatelj na žalost nije nimalo olakšao raspisivanje referenduma na temelju zahtjeva narodne inicijative, odnosno donošenje odluke na referendumu. I nadalje se zahtjeva potpis 20% birača jedinice lokalne/područne samouprave, što iznimno onemogućuje takve inicijative u većim jedinicama. Kako je Zakon o referendumu organski zakon kao i Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi zakonodavac može odredbe o referendumu izmijeniti bez obzira na ranije odredbe u potonjem zakonu.
Čl. 127. propisuje da se na lokalnom referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili lokalnom referendumu, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje trećinu ukupnog broja birača upisanih u popis birača u lokalnoj jedinici u kojoj se provodi lokalni referendum. Dakle, umjesto do sada obveznog kvoruma izlaznosti (sudjelovanje na referendumu više od 50% birača u jedinici) predlagatelj predlaže kvorum prihvaćanja odluke na referendumu (većina birača, ali najmanje 1/3 od ukupnog broja birača u jedinici). Činjenica jest da je kvorum prihvaćanja prihvatljiviji od kvoruma izlaznosti, tako navodi i Venecijanska komisija na koju se predlagatelj poziva, međutim, kvorum prihvaćanja od 1/3 od ukupnog broja birača je pretjerano visok, naročito imajući u vidu nisku izlaznost birača u hrvatskoj lokalnoj samoupravi. Napominjem da je slično reguliran opoziv lokalnih dužnosnika (gradonačelnika, načelnika, župana), gdje se za odluku o opozivu također zahtijeva većina birača u jedinici uz uvjet da je to najmanje 1/3 od ukupnog broja birača u jedinici. Kako je to u biti mrtva odredba u Zakonu o lokalnoj i područnoj regionalnoj samoupravi, tako će i odredba o lokalnom referendumu biti mrtvo slovo na zakonskom papiru. Ukoliko predlagatelj inzistira na kvorumu prihvaćanja on ne bi smio biti viši od 25% od ukupnog broja birača u jedinici.
U svezi lokalne referendumske narodne inicijative pokazuje se sva apsurdnost propisivanja obveznog prikupljanja potpisa isključivo na mjestima gdje je to određeno odlukom predstavničkog tijela jedinice. Tako bi bilo moguće da u velikom broju malih općina gdje su i naselja manja od 500 stanovnika bude za to određeno samo jedno jedino mjesto za prikupljanje potpisa. Gore od toga bilo bi samo rješenje da građani moraju doći potpisati za neku lokalnu inicijativu isključivo u sjedište jedinice lokalne samouprave.
Tekst se nastavlja ispod oglasa