Vanjska politika Europske unije rezultat je dogovora i usklađivanja vanjske politike pojedinih članica. Unija posjeduje strukture za djelovanje u područjima vanjske politike, koja se međutim oblikuje kontinuirano u zajedničkim tijelima Unije.
Zajednička vanjska i sigurnosna politike Europske unije utjelovljena je u nizu institucija i dokumenata. Ona je rezultat ambicije da EU u skladu sa svojom veličinom i gospodarskom snagom pokreće poluge moći u svijetu. Međutim, u realnom kontekstu diplomacije, zajednička vanjska i sigurnosna politika samo je odraz onoga što je zajedničko članicama Unije.
Složena mreža nadležnosti u EU
Prvi formalni dogovor o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici formaliziran je u okviru Ugovora iz Maastrichta 1993. godine. Kasnije su te smjernice prerađene u Ugovoru iz Lisabona 2009. godine.
>Stier: Ulaskom u Schengen i eurozonu napravili smo pomak s periferije prema europskoj jezgri
Zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku čine dokumenti o zajedničkom djelovanju, zajednička tijela nadležna za njezinu provedbu i procesi kontinuiranog usklađivanja vanjskopolitičkih ciljeva zemalja članica.
Najvažnije tijelo EU nadležno za zajedničku vanjsku politiku ono je koje inače ima najveću težinu u Uniji. To je Europsko vijeće, kojega čine šefovi država i vlada Unije. Kao i u drugim pitanjima, Europsko vijeće ima konačnu riječ u temeljnim političkim pitanjima.
Zajednička vanjska i politička pitanja u velikoj se mjeri oblikuje u okviru Vijeća Europske unije, kojega čine ministri vanjskih poslova ili obrane zemalja članica. Unutar Vijeća EU, ministri usklađuju vanjskopolitičke ciljeve sukladno odlukama i naputcima svojih vlada.
Slijedeća razina je Politički i sigurnosnopolitički odbor, kojega čine veleposlanici država članica u Bruxellesu. Taj odbor služi kao radna potpora Vijeću EU.
Uz diplomatske službe članica, EU ima i svoju zasebnu diplomaciju
Izvršno tijelo toga sustava odlučivanja je Visoki predstavnik EU za vanjsku i sigurnosnu politiku, koji je ujedno i podpredsjednik Europske komisije. On je ujedno i predsjednik Vijeća za vanjske poslove i povjerenik Europskog vijeća za vanjsku politiku. Visoki predstavnik koordinira rad svih institucija nadležnih za vanjsku politiku i prema vani nastupa kao predstavnik Unije.
Dužnost Visokog predstavnika za vanjsku politiku uspostavljena je Ugovorom iz Amsterdama 1999. godine. Nju u ovome mandatu Europske komisije obnaša Španjolac, odnosno Katalonac Josep Borrell.
Za učinkovitost europske vanjske politike zadužena je Europska služba za vanjsko djelovanje. Ona na jednoj strani pruža potporu Visokom predstavniku, a na drugoj koordinira vanjsku i sigurnosnu politiku država članica.
Vanjska politika EU zadaje glavobolje vanjskim partnerima
Već površni pogled na tu složenu strukturu, imajući u vidu specifične izazove vanjske politike, stječe dojam da jedinstvena vanjska politika Europske unije kao takva ne postoji. Točnije, ona postoji samo u onoj mjeri u kojoj države članice postignu dogovor o određenom pitanju.
Nasuprot tome, imajući u vidu nadležne institucije u EU kao i već razgranatu mrežu europske diplomatske službe, nameće se dojam da i u području vanjske politike Unija kao i drugdje posjeduje velik i neučinkovit birokratski aparat.
>Raspudić: Plenkovićeva politika ne smije se zamjeriti dominantnom Berlinu
Vanjska politika u nadležnosti je država članica. Što znači, u svakom vanjskopolitičkom pitanju na razini EU potrebna je jednoglasna odluka svih država članica.
To se odnosi i na smjernice vanjske politike, koje su stalno tema razgovora na sastancima Europskog vijeća. Nije stoga ni čudo da se vanjski partneri ponekad pitaju tko im je zapravo sugovornik u EU.
Sigurnosna i obrambena politika najkonkretniji oblik zajedničke vanjske politike
Konkretnije odluke i mjere na razini EU vidljive su uglavnom u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Boljem uvidu građana u zamršene mehanizme EU neće odveć pomoći ni informacija da je zajednička sigurnosna i obrambena politika dio mehanizma zajedničke vanjske i sigurnosne politike.
U svakom slučaju, institucije koje se bave zajedničkom sigurnosnom i obrambenom politikom nadležne su za mjere poput humanitarnih operacija, akcija spašavanja, mirovnih misija i borbe protiv terorizma.
Osim tih mjera, jedina konstanta u zajedničkoj vanjskoj politici EU jesu zajednička načela. Ona obuhvaćaju zauzimanje za mir, jačanje međunarodne sigurnosti, potpora međunarodnoj suradnji, razvoj i jačanje demokracije i pravne države i poštivanje ljudskih prava.
Taj općeniti katalog načela svojstven je većini svjetskih demokratskih poredaka, a njime se kite i oni manje demokratski. No, u Europskoj uniji on služi kao svojevrsno polazište u svim vanjskopolitičkim odlukama.
Pravne i restriktivne mjere
Odluke koje se donose u okviru mehanizma zajedničke vanjske i sigurnosne politike dijele se u nekoliko područja.
Ponajprije, riječ je o zaključcima Europskog vijeća, koje predstavljaju glavni politički instrument u tome području politike.
Europsko vijeće donosi i pravne akte i restriktivne mjere. Oni se odnose na relativno uski broj područja i tiču se primjerice misija u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike i nametanja sankcija određenoj državi.
>Mađarski ministar financija: Pitanje je može li EU preživjeti sankcije uvedene protiv Rusije
Kao mehanizam vanjske politike,Unija slično kao i pojedine države formulira izjave i druge oblike dijaloga s međunarodnim pravnim subjektima.
Naposlijetku, Europska unija raspolaže posebnim povjerenicima za određena pitanja, koji nisu tijelo nego instrument vanjske politike. Primjerice, EU je u prošlosti imenovala povjerenike za BiH, za Kosovo ili južni Kavkaz.
Nepregledna struktura odlučivanja i djelovanja
Kad je riječ o odlukama, smjernicama ili općenito politici Europske unije u području vanjske politike, sve navedeno ukazuje na postojanje nepregledne strukture odlučivanja i djelovanja. Ona je toliko složena da je prosječnom građaninu teško razumjeti njezin smisao i pojedine zadaće. Što znači, sustav vanjske politike Europske unije nije nužno transparentan.
Kao takav, taj sustav ne potiče ni učinkovitost. Tim više, što on u najvećoj mjeri djeluje samo kao koordinacijski mehanizam nacionalnih diplomacija zemalja članica.
Kao i u većini drugih pitanja, vanjskopolitičke odluke u EU donose se jednoglasno. Postoji mogućnost suzdržavanja od glasovanja u slučaju kad jedna od članica ne želi poduprijeti zajedničku liniju.
Prijetnja kvalificirane većine u EU
To načelo konsenzusa ugroženo je nastojanjem nekolicine, uglavnom većih članica da se omogući odlučivanje kvalificiranom većinom.
Takva nastojanja ugrožavaju poziciju manjih članica i to ne samo u području vanjske politike, nego glede svih važnijih pitanja a time i općenito utjecaja na zajedničke odluke.
Hrvatska se uporno protivi tim nastojanjima, jer bi kvalificirana većina zapravo iz temelja promijenila EU i manje članice dovela u nepovoljan položaj. U biti, time bi se omogućilo ono što se desetljećima izgradnjom Unije nastojalo spriječiti, da male države u Europi budu žrtve velikih.
O tome je bilo riječi i početkom mjeseca na sastanku Europske pučke stranke (EPP) u Bukureštu. U nacrtu izbornog programa EPP-a prvi put je spomenut prijedlog prelaska na kvalificiranu većinu u odlukama Europskog vijeća. To bi se načelo doduše odnosilo samo na nekolicinu pitanja, poput sankcija protiv totalitarnih režima i tržištu naoružanja. No, to bi bio početak kraja jednakopravnosti. U slučaju kvalificirane većine, nekoliko snažnih država uvijek bi moglo pronaći zajednički jezik na štetu malih.
>Eurozastupnik Patryk Jaki s G. Andrijanićem: Berlin i Pariz žele europsku ‘superdržavu’ hegemonije
Prema izvješćima iz Bukurešta, Andrej Plenković snažno se protivio toj odluci pučana, koja je naposlijetku ublažena.
Slovenija bi se mogla prikloniti velikima
No, velike članice poput Njemačke snažno lobiraju za načelo kvalificirane većine. Prema nekim diplomatskim izvorima, slovenska ministrica vanjskih poslova Tanja Fajon jedna je od prvih predstavnica manjih članica koja je u međuvremenu sklona odustati od načela konsenzusa. Pitanje je i hoće li Plenković dugo izdržati na toj poziciji ili će u međuvremenu popustiti pritiscima i prikloniti se mišljenju moćnijih članica Unije.
Načelo konsenzusa jamči jednaka prava svih članica u zajedničkim odlukama. Međutim, članice posjeduju mehanizme pritisaka u pozadini jednih na druge, pa iako svačiji glas vrijedi jednako, postoje načini da jedni promijene glas drugih.
Naposlijetku, diplomati napominju da na nižim razinama priprema političkih odluka, primjerice u odborima stalnih predstavnika (COREPER) načelo konsenzusa ne vrijedi. Ondje se već odlučuje kvalificiranom većinom i tako donešene odluke proslijeđuju se na višu, političku razinu.
Uloga Europskog parlamenta
U oblikovanju zajedničke vanjske politike EU važna je i uloga Europskog parlamenta, koji je uz Vijeće EU zakonodavno tijelo Unije.
S obzirom na vlastita vanjskopolitička djelovanja članica, EP ima prvenstvenu ulogu razmatranja vanjskopolitičkih pitanja i sugeriranja pozicioniranja Unije. Europski parlament nadalje svojim rezolucijama može značajno utjecati na odnos Unije prema pojedinom pitanju, a nadležan je i u pitanjima proračuna.
Vanjska i sigurnosna politika Europske unije dugoročan je i složen proces koji nije podložan brzim promjenama. Razlog tome je institucionalna stabilnost Unije, ali ponajprije struktura odlučivanja, koja podrazumijeva usklađivanje politike među svim članicama i u konačnici jednoglasno odlučivanje.
Stoga i temeljne smjernice vanjske politike EU posljednjih godina nisu doživjele posebne promjene.
Najveći izazovi Ukrajina, migracije i proširenje
Najveća dinamika u načelnom pristupu zabilježena je u slučaju Ukrajine, nakon ruske agresije na tu zemlju. Unija je, kao dio zapadnog savezništva, uvela sankcije Rusiji i istodobno odlučivala o vojnoj i drugoj pomoći Ukrajini. Te su odluke predstavljale i najveći izazov za zajedničku vanjsku i obrambenu politiku.
>Zovko: Sjednica Europskog vijeća ima sve preduvjete da postane povijesna za BiH
Vanjska politika je na kušnji i zbog gorućeg pitanja migracija. Izazovi su u tom pogledu ponajprije u odnosu s državama iz kojih pristižu migranti ili onima koji predstavljaju moguću branu migrantskim valovima. U tom pogledu, iako sve članice sudjeluju u odgovarajućim konzultacijama, glavnu inicijativu imaju one koje su najviše pogođene migracijama.
Jedan od trajnih izazova svakako je proširenje Unije i u tom kontekstu odnos prema najbližem hrvatskom susjedstvu. Uskoro predstoji odluka o mogućim pregovorima o članstvu Bosne i Hercegovine. Uz to je pitanje povezana snažna diplomatska dinamika i čitav niz drugih pitanja vezanih za unutarne odnose u Uniji kao i bilateralne odnose pojedinih država.
A to je opet stvar opće strategije Unije u kojoj će, i kad je riječ o vanjskoj politici, jedan od važnijih izazova u budućnosti biti pitanje prava glasa.
Tekst se nastavlja ispod oglasa
