Ustavni sud je odbacio zahtjeve za ocjenu ustavnosti Zakona o udomiteljstvu i ocijenio da je u skladu s Ustavom, ali je istovremeno naložio sudovima i drugim nadležnim tijelima da osporene zakonske odredbe (tko čini udomiteljsku obitelj) tumače “na način koji će svim osobama pod jednakim uvjetima omogućiti sudjelovanje u javnoj usluzi udomljavanja, dakle, neovisno o tome živi li potencijalni udomitelj u životnom ili neformalnom životnom partnerstvu”.
Odluka je donesena s devet glasova za i četiri protiv, a ustavni suci koji je nisu podržali objavili su izdvojena mišljenja. Među njima je i sudac Miroslav Šumanović.
“Tjerati” sudove i upravu da izravno primjenjuju apstraktna načela u interpretativnoj verziji ustavnog suda, a da ignoriraju zakonsku odredbu suprotnu toj verziji predstavlja “rješenje” koje je već samo po sebi izvor problema s gledišta načela vladavine prava”, ističe u svom izdvojenom mišljenju sudac Miroslav Šumanović.
Njegovo izdvojeno mišljenje prenosimo u cijelosti:
“Ovo izdvojeno mišljenje odnosi se na pitanje načina tumačenja pojma “udomiteljske obitelji” iz članka 9. točke 3. osporenog zakona u slučaju kada je korisnik socijalne usluge udomiteljstva mlljt. dijete lišeno skrbi svojih bioloških roditelja.
Moje razmimoilaženje s većinskim stajalištem izvire iz oštrog neslaganja s interpretacijom cit. zakonske odredbe – posve jasno i precizno sročene – u pravcu proširenja pojma udomiteljske obitelji i na istospolne životne partnere (“formalne” i “neformalne”).
1. Iako sam načelno suglasan s izolirano promatranim dispozitivom većinske odluke koja o glavnoj stvari ovoga predmeta izriče suglasnost osporenog zakona s Ustavom odbijajući time zahtjev da ga se ukine kao protuustavnog, bio sam prisiljen glasovati protiv cijele odluke. Prema mom viđenju ove stvari te naročito djelokruga Ustavnog suda, s motrišta načela vladavine prava i načela demokracije većinska odluka kao cjelina i njezina temeljna koncepcija apsolutno je neprihvatljiva. Za razliku od sadržaja izreke odluke, u njezinom obrazloženju je jasno prihvaćena teza aplikanata o protuustavnoj diskriminatornosti osporene zakonske odredbe na štetu istospolnih životnih partnera zato što su ostali izvan dosega instituta udomiteljske obitelji.
Odluka o glavnoj stvari, dakle, u svojoj izreci tvrdi nešto što demantira svojim obrazloženjem.
Prema izreci odluke zakon je u suglasju s Ustavom, a prema argumentima iz obrazloženja nije. Izreka (dispozitiv, tenor) je bit odluke jer je u njoj sadržan pravorijek o glavnoj stvari, a obrazloženje služi kao argumentacijska potpora. Suprotnost između izreke i obrazloženja je klasični i standardni pojavni oblik apsolutne procesne ništetnosti svake sudske odluke na bilo kojoj razini. Većinska odluka je nažalost školski primjer takve suprotnosti.
Budući da su zakonodavac i ustavni sud u jednakoj mjeri vezani za isti ustav, ustavni sud nadzire zakonske norme parlamenta samo u odnosu prema njihovoj ustavnosti, tj. može ih korigirati samo ako su suprotne nadređenom ustavnom pravu. Ustavni sud stoga u procesu apstraktne kontrole ustavnosti zakona utvrđuje interpretaciju ustava od strane zakonodavnog tijela nadzirući time njegovu podređenost ustavu. U tom postupku apstraktne kontrole ustavnosti zakona ustavni sud nije fokusiran na interpretacije zakona od strane upravne i sudbene vlasti. Time se bavi u postupcima konkretne kontrole ustavnosti osporenih pojedinačnih akata u predmetima povodom ustavnih tužbi.
Do odluke u ovom predmetu Ustavni sud je uvijek dosljedno presuđivao da, prema mjerodavnim ustavnim odredbama, u postupku apstraktne kontrole ustavnosti zakona nije nadležan ocjenjivati primjenu osporenog zakona u postupcima pred sudovima i drugim državnim i inim tijelima koja imaju javne ovlasti te da je stoga primjena propisa u pojedinačnim slučajevima predmet konkretne zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koju ustavni sud pruža u postupcima pokrenutim ustavnim tužbama (npr. rješenje broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004., “Narodne novine” broj 175/04.). Iz navedenih razloga, u postupku apstraktne kontrole ustavni sud nema ovlast egzekutivi i sudstvu davati imperativne instrukcije da zakon koji je ocijenio sukladnim ustavu primjenjuju i tumače onako kako on ne glasi i kako zakonodavna vlast nije htjela, dakle tako da se izravno razbija okvir zakonskog teksta, a sve to pozivom na potrebu ostvarenja suglasja s ustavom.
Interpretacija, kakva god bila, ne smije prijeći u kreiranje zakona – to je posao parlamenta. “Tjerati” sudove i upravu da izravno primjenjuju apstraktna načela u interpretativnoj verziji ustavnog suda, a da ignoriraju zakonsku odredbu suprotnu toj verziji predstavlja “rješenje” koje je već samo po sebi izvor problema s gledišta načela vladavine prava.
Čak i da je ovdje riječ, a nije, o situaciji u kojoj zakonski tekst dopušta (primjenom standardnih metoda tumačenja) različite ishode interpretacije zakonske norme, trebalo bi izabrati alternativu koja je ustavu najviše sukladna, ali pod bitnim uvjetom da ostaje unutar okvira zakonskog teksta. To traži načelo demokracije i poštivanje volje parlamenta izabranog od naroda (koncept narodnog Ustava sadržan u članku 1. stavku 3. Ustava).
Tumačenjem zakona tako da se u njegovoj primjeni polazi od nepostojećeg, odn. od strane primjenjivača norme (pa bio to i ustavni sud) dopunjenog sadržaja koji zakonodavac nije propisao niti imao na umu, ili koji je, štoviše, o čemu se ovdje upravo i radi, suprotan volji i namjeri zakonodavca, ustavni sud ne samo da kompromitira izreku vlastite odluke (prema kojoj zakon nije protuustavan), nego time i ulazi u prostor zakonodavca nalažući (svojim generalnim instrukcijama) konkretan način postupanja u pojedinačnim slučajevima. Time – umjesto da zakon kao protuustavan ukine – zaposjeda ovlasti legislative u smislu donošenja općih imperativnih naloga za postupanje u neodređenom broju budućih slučajeva koji će se pojaviti pred upravnim i sudbenim tijelima.
To je definitivno ustavnosudski hiperaktivizam koji drastično nadilazi propisane ovlasti Ustavnog suda i narušava diobu vlasti i vladavinu prava jer se svodi na naloge da se zakon primjenjuje na contra legem način. Ovdje, konkretno, tako da se u kategoriju onih koji su legitimirani ostvariti udomiteljski status uvrste i istospolni životni partneri, iako ih jasna zakonska odredba isključuje iz kategorije udomiteljske obitelji pa takav propis upravo zato predlagatelji i osporavaju kao protuustavan. Bit protuustavnosti, prema obrazloženju većinske odluke, izvire iz privilegirane pozicije heteroseksualne unije po pitanju udomiteljskog statusa pa se ne može logički utemeljeno tvrditi da je, unatoč “prešućivanju” istospolnih partnera, zakon sam po sebi ustavnopravno neproblematičan – očito nije jer su ostali prešućeni oni koji su prema stajalištu većine morali biti spomenuti. Zato je i opisana “šutnja”, u kontekstu takvog pristupa, protuustavna i kontaminira osporenu odredbu.
Zbog toga smatram da je interpretativna akrobatika demonstrirana u većinskoj odluci u drastičnom neskladu s ustavnom pozicijom Ustavnog suda RH kao negativnog zakonodavca.
Ne radi se o ustavu sukladnoj interpretaciji zakona, nego o ustavu nesukladnoj kreaciji zakona i uzurpaciji zakonodavnih ovlasti parlamenta.
Naglašavam ponovno da ovdje nije riječ o postupku konkretne kontrole primjene i provedbe zakona (s motrišta ustavno zajamčenih prava) u pojedinačnom slučaju povodom ustavne tužbe niti o postupku apstraktne kontrole u kojem bi zakon bio ukinut kao protuustavan s obrazloženjem koje sadrži obvezujuće naloge i instrukcije o tome što treba poduzeti po pitanju usklađivanja s ustavom.
2. U odnosu na tehnologiju postupanja s obzirom na osobitosti predmetne materije, mišljenja sam da je za odluku u ovoj stvari presudno bitno prethodno (prejudicijelno) pitanje ustavnosti Zakona o životnom partnerstvu osoba istog spola (“Narodne novine” broj 92/14. i 98/19.) koje je trebalo primarno razriješiti. To pitanje stoji otvoreno od 2014. godine kada su podneseni prijedlozi za ocjenu ustavnosti toga zakona koji još uvijek čekaju na red za rješavanje. Ovakvom odlukom iz druge zakonske materije, konkretno područja socijalnih usluga, de facto je prejudiciran ishod bitne statusne stvari iz “matičnog” zakona o istospolnom životnom partnerstvu i njegovim pravnim učincima.
Treba pritom podsjetiti da je u okvirno usporedivom području državne skrbi nad djecom lišenom roditeljske skrbi primjenom obiteljsko-pravnog instituta zbrinjavanja posvojenjem također primijenjen isti isključivi model partnerske adopcije od strane osoba koje se nalaze u heteroseksualnoj zajednici kao i kod obiteljskog udomljavanja kao socijalne usluge. Dakle, istospolni životni partneri nemaju status posvojitelja prema zakonu donesenom gotovo “u paketu” s matičnom regulativom životnog partnerstva osoba istog spola. Institut posvojenja je 2015. godine normativno uređen nedugo nakon donošenja Zakona o životnom partnerstvu od strane tada vladajuće lijevo-liberalne opcije čiji predstavnici nastupaju kao podnositelji zahtjeva u ovoj stvari.
Većinskom odlukom se sada “na mala vrata” omogućuje overruling i na području posvojenja i bez “zakonodavne intervencije”. Takav modus rješavanja osjetljivih i kontroverznih moralnih i svjetonazorskih pitanja grubo narušava načelo demokracije i značajno odstupa od europskih standarda u odnosu na ovu problematiku.
Radi usporedbe, način postupanja Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetima ove vrste pokazuje da neovisno o naravi svjetonazorskog pitanja koje se nalazi pred njime, od pitanja pobačaja ili pitanja kada započinje život (Vo protiv Francuske, br. 53924/00, presuda Velikog vijeća od 8. srpnja 2004.), manipuliranja embrionalnim stanicama (Parillo protiv Italije, br. 46470/11, presuda Velikog vijeća od 27. kolovoza 2015.) ili eutanazije (Pretty protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 2346/02, presuda od 29. travnja 2002.) pa sve do pitanja diskriminacije istospolnih partnera u području posvojenja (X. i dr. protiv Austrije, br. 19010/07, presuda Velikog vijeća od 19. veljače 2013.), prije nego što odluči nametnuti određena rješenja potpisnicama Konvencije, ESLJP uvijek najprije ispita postoji li o osjetljivim svjetonazorskim pitanjima na razini potpisnica Konvencije društveni konsenzus (common ground oko kojeg se države mogu okupiti), te bi li se nametanje željenog standarda zaštite ljudskih prava moglo smatrati protivnim nepostojanju općeg društvenog konsenzusa o ovakvim pitanjima.
Da bi taj proces objektivizirao, ne navodeći se samo svjetonazorskim polemikama, ESLJP također ostvaruje uvid u različite znanstvene studije i omogućuje širu intervenciju trećih zainteresiranih stranaka u pojedinačni postupak pred ESLJP-om.
Tu ulogu u hrvatskom pravnom sustavu ostvaruje sustav obveznog prethodnog savjetovanja zakonodavca sa zainteresiranom javnošću koji je Ustavni sud odlukom broj: U-II-1118/2013 i dr. od 22. svibnja 2013. (“Narodne novine” broj 63/13.) podigao na rang proceduralnog jamstva formalne ustavnosti zakona.
Dakle, Ustavni sud ovom odlukom samoinicijativno uvodi u hrvatski pravni sustav pravo istospolnih partnera na zajedničko udomljavanje djeteta, a bez provjere postoji li o tom pitanju društveni konsenzus, te uz propuštanje mogućnosti da se sukladno članku 49. stavku 1. Ustavnog zakona provede javna savjetodavna rasprava pred Ustavnim sudom u ovom predmetu, ili mogućnosti da se pribave mišljenja relevantnih stručnjaka i znanstvenika o ovdje spornom pitanju, ili barem izvrši uvid u već postojeće studije i tekstove koji su javno dostupni.
Stoga uvođenje ovoga “prava” u hrvatski pravni sustav odlukom Ustavnog suda koja ignorira demokratski princip da bi takvo pitanje na provedbu šire društvene demokratske rasprave, prije svih, trebao iznijeti Hrvatski sabor, regulirajući ga u konačnici sukladno rezultatima provedene rasprave, smatram štetnim za percepciju uloge Ustavnog suda. Ovo zato što se Ustavni sud postavlja u ulogu institucije koja mimo izbora i odluka Hrvatskog sabora vlastitoj društvenoj zajednici nameće neuobičajene i neprovjerene standarde, a bez demokratskog legitimiteta u reprezentiranju volje naroda.
3. U odnosu na meritum stvari, mišljenja sam da je u većinskoj odluci došlo do konfuzije pravne i metodološke dimenzije problematike jednakosti, osobito s aspekta pravnih metoda koje koriste ESLJP i Sud Europske unije. Pomiješana je pravna kategorija jednakosti prava (jednakopravnosti, jednakosti pred zakonom) i “prava” na jednakost (na nediskriminaciju) kao temeljne osnove svakog demokratskog društva. Ustavna vrednota jednakosti ne podrazumijeva apsolutnu i beziznimnu jednakost tretmana svih i svakoga bez obzira na postojanje jasnih i konkretnih razlikovnih okolnosti. Jednakost pred zakonom znači da su svi u jednakom pravnom položaju pred zakonom, koji nalaže jednako postupati s jednakima, a različito s različitima. Postupati na isti način s različitim i neusporedivim stvarnostima izlazi izvan okvira ustavne vrednote jednakosti jer narušava ustavne vrednote istog reda i ranga – načelo vladavine prava i poštivanje prava čovjeka.
U konkretnom slučaju problematike udomiteljstva, istospolni životni partneri bili bi nesumnjivo diskriminirani ako bi im bilo uskraćeno udomljavanje, odn. status korisnika socijalne usluge udomljavanja, jer je za ostvarivanje toga statusa posve irelevantna okolnost vrste životne zajednice (“partnerskog” statusa) korisnika socijalne usluge.
Ova okolnost međutim ne mora istovremeno biti irelevantna kada je riječ o statusu udomitelja koji neposredno izvršava javnopravnu uslugu iz dijapazona mjera socijalnog skrbništva kao prerogativa javne vlasti – države. Riječ je o obliku privatno “posredovane” javnopravne mjere (“usluge” prema zakonskoj terminologiji), koja se poduzima (pruža) u okviru državnih mjera socijalne politike, uz potporu i pod nadzorom države. Stoga bi minimum pravno metodološke korektnosti u ovom slučaju nalagao da većinsko stajalište provede test proporcionalnosti, odnosno da utvrdi, ako postoji nejednako postupanje između usporedivih skupina, koji je legitimni cilj toga postupanja i je li ono proporcionalno cilju koji se na taj način želi ostvariti.
Međutim, ovdje se, prije svega, uopće ne radi ni o kakvom pravu na udomljavanje kao subjektivnom materijalnom (supstancijalnom) pravu glede kojega bi bila moguća diskriminacija. Ne postoji, naime, pravo na jednakost ili pravo na nediskriminaciju kao autonomno, samostalno pravo – to je uvijek akcesorno pravo u korelaciji s nekim konkretnim zajamčenim ustavnim, konvencijskim ili zakonskim pravom. Propisi o zabrani diskriminacije – npr. članak 14. Konvencije nemaju samostalnu egzistenciju i ne mogu biti samostalno povrijeđeni jer je njihova priroda neautonomna. Svrha im je omogućiti pojedincima zaštitu od diskriminacije u uživanju materijalnih (supstancijalnih) prava. Zato je riječ o pravu instrumentalnog karaktera i akcesorne naravi koje ima učinak samo u vezi s uživanjem samostalnih materijalnih prava i sloboda zajamčenih ustavom, Konvencijom ili zakonom. To je dobro poznato i davno usvojeno stajalište ESLJP-a (Abdulaziz i dr. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 9214/80, 9473/81 i 9474/81, § 71., presuda od 28. svibnja 1985.).
Tako ESLJP u predmetu Guberina protiv Hrvatske (br. 23682/13, presuda od 22. prosinca 2016.) navodi:
“67. Sud je dosljedno presuđivao da članak 14. Konvencije nadopunjuje druge materijalne odredbe Konvencije i Protokola. Navedeni članak ne postoji samostalno jer ima učinak vezan samo za ‘uživanje prava i sloboda’ zajamčenih odredbama Konvencije. Iako primjena članka 14. ne pretpostavlja povredu tih odredbi – i u toj mjeri je autonoman – nema mjesta za njegovu primjenu osim u slučaju kada činjenice predmeta spadaju u doseg jedne ili više odredaba.”
I Ustavni sud je u svojoj stabilnoj praksi zauzeo stajalište da je nadležan ispitivati prigovor o neustavnosti zakona ili pojedinačne odluke javnopravnog tijela s aspekta članka 14. stavka 1. Ustava, ako je taj prigovor povezan s ostvarivanjem nekog od Ustavom zajamčenih supstancijalnih (materijalnih) prava (vidi rješenje Ustavnog suda broj: U-III-930/2015 od 31. ožujka 2015., “Narodne novine” broj 46/15.), te a contrario, kad se taj prigovor ispituje jer je povezan s ostvarivanjem supstancijalnih prava zajamčenih Ustavom, vidjeti primjerice predmet apstraktne kontrole broj: U-I-1092/2017 u kojem je taj prigovor povezan s ustavnim pravom na rad, te predmet konkretne kontrole broj: U-III-4174/2017 u kojem je taj prigovor povezan s ustavnim pravom vlasništva (sve dostupno na www.usud.hr).
Isto tako, sukladno stabilnoj praksi Ustavnog suda, članak 14. stavak 2. koji sadrži opće načelo jednakosti pred zakonom nije samostalan članak Ustava jer ne sadrži nikakva ustavna prava, već opće ustavno načelo, pa kad se provodi ustavni nadzor s aspekta te odredbe, sukladno stabilnoj praksi Ustavnog suda i taj članak mora biti povezan s ostvarivanjem ustavnog supstancijalnog (materijalnog) prava. Ovo stajalište Ustavni sud zauzeo je u predmetu broj: U-III-1001/2007 (odluka od 7. srpnja 2010., “Narodne novine” broj 90/10.), kao i u nizu drugih predmeta koji su riješeni meritornim odbačajem.
Sve kada bi se i uzelo da je pravo na udomiteljski status zapravo implicirano u pravu na “pristup javnoj usluzi udomljavanja” (kako se to formulira u većinskoj odluci) – a što je zapravo samo drugo ime i retorička dosjetka za nepostojeće “pravo na udomljavanje” – s obzirom na obveznu primjenu Konvencije o pravima djeteta i njezino fundamentalno načelo zaštite najboljeg interesa djeteta, slijedi nedvojbenim da u materiji udomiteljstva meritum stvari nije i ne može biti pitanje opsega udomiteljskog statusa u personalnom smislu i posljedične diskriminacije neuvrštenih u taj status, nego je isključivi fokus na interesu korisnika kao primarnom kriteriju. Iz udomiteljskog statusa su tako npr. Zakonom u pravilu isključeni stariji od 60 godina (je li to onda, iz optike jednakosti, diskriminacija po dobi?), a isključeni su i oni ispod minimalno završenog srednjoškolskog obrazovanja (diskriminacija po osnovi naobrazbe?).
U tom smislu, demokratski legitimirani zakonodavac, ustavno ovlašten i u okviru tih ovlasti demokratski slobodan zakonski uređivati odnose vezane uz socijalnu skrb, ima mandat naroda da pitanja udomiteljskog statusa uredi samostalno i sukladno vlastitoj prosudbi najboljeg obiteljskog okruženja za maloljetno dijete. Parlament je taj kojem pripada ustavna ovlast odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. Ustava) pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera koja ne ulazi u ustavnosudski nadzor. Ustavni sud se ne bavi, jer za to nema ovlasti, pitanjima ocjene određenog zakonodavnog koncepta, odabranog modela i njegova ustroja, njegove opravdanosti i efikasnosti.
Iako je doista zabrana diskriminacije po različitim osnovama, od etničkog podrijetla do spola i seksualne orijentacije temelj demokratskih društava, za ovu materiju odlučna je perspektiva koja polazi od toga da se ne daje dijete udomiteljima da bi zadovoljilo njihove želje i potrebe, nego se udomitelji daju djetetu radi njegove skrbi i zaštite. Udomiteljstvo je “lijek” za dijete bez obitelji, a ne za udomitelje bez djece. Dijete nije objekt bilo čijih pretenzija i interesnih aspiracija i ne smije biti instrumentalizirano na normativnoj ni na provedbenoj osnovi.
Ne postoji pravo na dijete (u udomiteljskom, posvojiteljskom ili sličnom kontekstu) poput prava na rad i zapošljavanje ili napredovanje u poslu, prava na zaštitu privatnosti, gospodarskih i kulturnih prava ili prava na sudsku zaštitu. Glede tih prava pojedinac – titular postavlja zahtjeve javnim vlastima usmjerene realizaciji istih prava pa su tu, s pitanjem postojanja i dokazivanja diskriminacije, stvari uglavnom jasne i neproblematične.
Bitno je različita situacija kada se od subjektivnih prava koja pripadaju pojedincima – građanima kao ovlaštenicima koji podnose svoje zahtjeve za realizaciju tih prava – prijeđe u kvalitativno drukčiji kontekst institucionalnog okvira obitelji, ovdje konkretno udomiteljske obitelji i maloljetne djece lišene roditeljske skrbi.
To više nije izolirana sfera pojedinaca i njihovih subjektivnih prava glede kojih može doći do nejednakosti i diskriminatornog tretmana. Ovdje je riječ o konstitutivnom (za institut udomiteljstva) značaju trećih osoba – djece koja su subjekti prava i središnja točka instituta udomljavanja.
Njihovi interesi su primarni i isključivo relevantni pa pitanje je li narušena jednakost potencijalnih udomitelja naprosto nije u meritumu problematike. (To pitanje zapravo uvijek implicira postojanje prava na dijete.) U ovako strukturiranoj pravnoj situaciji djeca – korisnici nisu u odnosu interesne konkurencije niti interesnog konflikta s potencijalnim udomiteljima, njihovi su interesi per definitionem legis apsolutno nadmoćni i superiorni.
U tom smislu, bez namjere upuštanja u ocjenu što je bolje ili svrsishodnije po pitanju udomiteljskog modela (u to se kao sudac Ustavnog suda pri apstraktnoj kontroli ustavnosti zakona ne mogu miješati), ne vidim nikakve ustavnopravne zapreke da zakonodavna vlast ocijeni – kako to proizlazi iz obrazloženja prijedloga zakona i stajališta Vlade – da je najbolji interes maloljetnog korisnika zaštićen udomljavanjem u zamjenski optimalnom (u odnosu na tradicionalne standarde) obiteljskom okruženju koje izvire iz heteroseksualnog partnerstva.
Takav pristup demokratski legitimiranog zakonodavca polazi od legitimnog cilja – zaštite najboljeg interesa djeteta kao korisnika udomiteljstva, te ujedno počiva na razlozima za koje se ne može uvjerljivo tvrditi da su nerazboriti ili neopravdani. Ako se pođe od široko rasprostranjenog uvjerenja da je za djecu najbolja skrb i odgoj njihovih bioloških roditelja, onda nije nelogično da se izborom zakonskog modela preferira “zamjenska” udomiteljska obitelj koja je najbliža tom idealu.
Nije na Ustavnom sudu da ocjenjuje je li taj zakonodavčev pristup najbolji u smislu svrsishodnosti, ali u njemu naprosto ne vidim diskriminaciju koju pronalazi većinska odluka, odnosno izostala je iole uvjerljiva argumentacija da je zakonsko rješenje bilo usmjereno ili da je rezultiralo povredom dostojanstva manjinske grupe.
Većinsko stajalište nalazi nekonzistentnost zakonskog rješenja kao i nedostatak “uvjerljivih objektivnih argumenata” za “tako restriktivan pristup” (točka 24.) istospolnim životnim partnerima u činjenici da glede udomitelja – samaca nisu propisana nikakva ograničenja po pitanju seksualne orijentacije i seksualnih preferencija. Drugim riječima, prema tom rezonu, homoseksualcima je omogućen udomiteljski status kao samcima, a “isključeni” su kao partnerska unija što nepobitno dokazuje diskriminatorni zakonski tretman.
Ovaj “argument” je samo na prvi pogled prihvatljiv.
Zapravo se radi dijelom o iskrivljavanju smisla zakonskog teksta, a dijelom o formalno-logički pogrešnom miješanju razina generalnog pravila (o udomljavanju u obitelji) i pojedinačnih odstupanja od toga pravila u slučaju udomitelja samaca.
Većinska odluka, naime, tvrdi kako “nije relevantno pruža li skrb udomljenom korisniku jedna ili više osoba” kao i da “obitelj nije važna sama po sebi” jer pravi sadržaj udomiteljske skrbi (“emotivno toplo okruženje i sigurnost doma”) može pružiti i osoba bez obitelji (točka 23.).
Suprotno tome, iz logičkog i smislenog tumačenja zakonskih odredaba posve je jasno da zakonski tekst u prvi plan stavlja udomljavanje u obitelji kao optimalno za interese mlljt. korisnika socijalne usluge, a da je varijanta udomitelja samca pomoćna solucija. Na to upućuje sadržaj temeljne norme o udomiteljstvu kao socijalnoj usluzi iz članka 183. matičnog Zakona o socijalnoj skrbi (“Narodne novine” broj 157/13., 152/14., 99/15., 52/16., 16/17., 130/17. i 98/19.; u daljnjem tekstu: ZoSS) koja definira udomiteljstvo isključivo u kontekstu smještaja korisnika u udomiteljsku obitelj. I u uvodnim odredbama ZoU-a koje sadrže temeljna načela (“duh zakona”), težište je na “pozitivnom obiteljskom okruženju” (članci 2. i 3.), “smještaju u udomiteljsku obitelj” (članak 4.), korisnikovom stjecanju statusa “ravnopravnog člana udomiteljske obitelji” (članak 5.), s time da je u članku 8. osporenog zakona izrijekom zabranjena diskriminacija korisnika “u udomiteljskoj obitelji”. Konačno, “tradicionalno udomiteljstvo” (članak 11. stavak 1. ZoU-a) obavlja samo udomiteljska obitelj.
Zato smatram da ratio legis ZoU-a (najbolji interes mlljt. korisnika) jasno upućuje na smještaj korisnika u udomiteljsku obitelj kao primaran, odnosno kao opće pravilo.
S druge strane, zakon ni za udomitelja-samca, ni za članove udomiteljske obitelji ne propisuje ništa po pitanju seksualne orijentacije, on tek regulira institucionalni okvir (bračna i izvanbračna zajednica) ne ulazeći u seksualne preferencije članova obitelji.
Utoliko, suprotno očito pogrešnom logičkom rezoniranju većinskog stajališta, ratio općeg pravila o udomiteljskoj obitelji raznospolnih partnera kao primarnom i optimalnom modelu udomiteljstva nije negirana time što zakon kao suboptimalnu soluciju određuje i udomljavanje kod samca kao iznimku od općeg pravila. Takvo udomljavanje kod samca pritom ne narušava heteropartnersku osnovu udomiteljske obitelji i nije dokaz nekonzistentnosti zakona, jer se kod udomitelja samca ni ne radi o obitelji odn. životnoj zajednici pa otpada problematika raznospolnog ili istospolnog partnerstva.
Zbog toga smatram da je ovaj argument većinskog stajališta pravno i logički neprihvatljiv.
S obzirom na to da je prema većinskom stajalištu Zakon o suzbijanju diskriminacije (“Narodne novine” broj 85/08. i 112/12.; u daljnjem tekstu: ZSD) relevantan propis u rješavanju ove stvari, držim potrebnim po tom pitanju navesti sljedeće.
Prema ZSD-u, diskriminacijom se smatra svako stavljanje pojedinaca u nepovoljniji položaj od strane javnopravnih tijela, ali u ostvarivanju određenih prava koja ulaze u područje primjene ZSD-a, a čiji je doseg određen člankom 8. tog zakona. Među tim pravima nalaze se i ona predviđena propisima o socijalnoj skrbi, ali ne i propisi koji reguliraju pružanje socijalnih usluga.
Upravo iz navedenog razloga, kad je u članku 8. ZoU-a uređeno načelo zabrane diskriminacije u području socijalne usluge udomiteljstva, hrvatski zakonodavac je izričito zabranio samo diskriminaciju korisnika usluge udomiteljstva, namjerno izostavljajući udomitelje kao pružatelje te socijalne usluge od primjene načela zabrane diskriminacije.
Dakle, slijedi da je hrvatski zakonodavac, očito i namjerno, udomitelje izuzeo iz područja primjene načela zabrane diskriminacije kako je razrađeno u navedenim zakonskim tekstovima te zajamčeno člankom 14. Ustava.
Time je izuzeo od primjene načela zabrane diskriminacije ne samo istospolno životno partnerstvo, već i izvanbračnu i bračnu zajednicu, ili drugim riječima, bilo koju kategoriju udomitelja.
Iz navedenih razloga, odluka većine polazi od pogrešne, ili pravno nategnute teze, da postojeće zakonsko uređenje zabranjuje izravnu i neizravnu diskriminaciju pružatelja socijalne usluge udomiteljstva. Ta se teza temelji na dvije pogrešne pretpostavke koje očito ne proizlaze iz zakonskog teksta:
1. da bi ZSD prema pozitivnom zakonskom uređenju navodno bio primjenjiv na udomiteljstvo kao mjeru socijalne skrbi, iako je zakonodavac izričito naveo da se udomiteljstvo ne smatra mjerom socijalne skrbi već socijalnom uslugom koja se uređuje odvojenim zakonom – ZoU-om;
2. te na pogrešnom proširivanju primjene članka 15. ZoSS-a koji zabranjuje svaku diskriminaciju korisnika socijalne skrbi na udomitelje. Naime, očito je da se udomitelji, bez obzira na to kojoj kategoriji pripadaju (istospolni životni partneri, izvanbračni ili bračni drugovi), a koji bi namjeravali postati pružateljima socijalne usluge udomiteljstva, ne mogu po mjeri zdravog razuma podvesti pod pojam “korisnika socijalne skrbi” u smislu članka 15. ZoSS-a.
Odluka većine pak, iako ga navodi, zanemaruje na bilo koji način protumačiti ili analizirati članak 8. ZoU-a koji zabranjuje diskriminaciju isključivo korisnika usluge udomiteljstva. Vjerojatno stoga, jer da je tako učinjeno, to tumačenje se ne bi uklapalo u postojeću pravnu konstrukciju ove odluke.
4. Zaključno, s obzirom na to da su u većinskoj odluci bez dublje analize spomenute i pojedine odluke ESLJP-a, držim potrebnim naročito istaknuti da se iz prakse toga suda ne može izvesti zaključak o postojanju kategorije “prava postati udomiteljem”. Takvo “pravo” naročito se ne može utemeljiti na osnovi članka 8. Konvencije koji jamči zaštitu privatnog i obiteljskog života. Članak 8. Konvencije se ne primjenjuje na pojedince, istospolne životne partnere, izvanbračne ili bračne drugove, koji tek namjeravaju postati udomitelji te nemaju nikakve već postojeće osobne ili obiteljske veze s korisnikom usluge.
Tako proizlazi i iz dosad stabilne prakse ESLJP-a. ESLJP uvijek naglašava da članak 8. Konvencije nikome ne jamči pravo osnovati obitelj ili pravo na posvojenje, već se primjenjuje samo na situacije u kojima obiteljski život već postoji (Paradiso i Campanelli protiv Italje, br. 25358/12, § 141., presuda Velikog vijeća od 24. siječnja 2017.). Istim stajalištem ESLJP je primjerice zaključio da članak 8. Konvencije ne jamči nikome pravo da postane skrbnikom djeteta (Lazoriva protiv Ukrajine, br. 6878/14, § 65., presuda od 17. travnja 2018.).
ESLJP je u svoja tri predmeta ponovio stajalište da članak 8. Konvencije nikome ne jamči “pravo postati udomiteljem” i da se stoga može primjenjivati na odnose iz udomiteljstva samo ako de facto već postoje zasnovani obiteljski odnosi između udomitelja i korisnika usluge udomiteljstva. Pritom je za utvrđivanje primjenjivosti članka 8. Konvencije potrebno dodatno ocijeniti stabilnost tih odnosa, njihovo trajanje i sadržaj odnosa skrbi između udomitelja i djeteta, kao i činjenicu je li prethodno njihov odnos bio priznat pravomoćnom odlukom nadležnog tijela javne vlasti (vidjeti primjerice Moretti i Benedetti protiv Italije, br. 16318/07, § 48., presuda od 27. travnja 2010.; Kopf i Liberda protiv Austrije, br. 1598/06, § 37., presuda od 17. siječnja 2012.; i V. D. i dr. protiv Rusije, br. 72931/10, § 92., presuda od 9. travnja 2019.).
Također za ovaj predmet nije primjenjiva ni praksa ESLJP-a citirana u većinskoj odluci, a koja se odnosi na predmete Vallianatos i dr. protiv Grčke (br. 29381/09 i 32684/09, presuda Velikog vijeća od 7. studenoga 2013.) te Oliari i dr. protiv Italije (br. 18766/11 i 36030/11, presuda od 21. srpnja 2015.).
Naime, u predmetu Vallianatos ESLJP je utvrdio povredu članka 14. u vezi s člankom 8. Konvencije jer istospolnim partnerima koji su živjeli de facto u obiteljskoj zajednici (a na koju je onda iz tog razloga primjenjiv članak 8. Konvencije), grčka vlada nije osigurala pravo da registriraju svoje partnerstvo, iako je to pravo u obliku svojevrsne građanske zajednice (civil union) već osigurala heteroseksualnim partnerima izvanbračne zajednice. Ista situacija je utvrđena protivnom Konvenciji i u predmetu Oliari.
Dakle, nijedan od ovih predmeta nije usporediv s pitanjem imaju li istospolni životni partneri “pravo postati udomiteljima” niti su primjenjivi u ovom slučaju, jer prema praksi ESLJP-a, kao što sam već ranije objasnio, to pravo ustvari nema nitko, bez obzira na svoju seksualnu orijentaciju ili (ne)postojanje partnerskog odnosa.
Sažeto, Konvencija nikada nije zajamčila u području obiteljsko-pravnih odnosa (prava na obiteljski život) ikome pravo na udomljavanje ili posvojenje niti je u tom području protegnula zaštitu istospolnih partnera na situacije u kojima ovi nisu imali već postojeću obiteljsku vezu zasnovanu s djetetom ili na situacije u kojima bi tek namjeravali zajednički udomiti ili posvojiti dijete.
Također, zaključno je potrebno posebno istaknuti da se praksa ESLJP-a o pitanju posvojenja od strane istospolnih partnera ne može primijeniti na postupke udomljavanja.
Za to postoji jedan ključni razlog koji odluka većine očito prešutno zaobilazi i zato se ni ne poziva na predmete poput Gas i Dubois te X. i dr., a to je da udomiteljstvo u hrvatskom pravu, prema članku 9. točki 4. ZoU-a, predstavlja samo privremenu socijalnu uslugu (koja traje najdulje do 26. godine života korisnika) i stoga nema za cilj zasnivanje trajnih i čvrstih obiteljskih veza, za razliku od posvojenja čiji je cilj zasnivanje trajne veze roditeljske skrbi između roditelja i djeteta koja se stoga reflektira, i nakon punoljetnosti djeteta, u uzajamnim obvezama kao što su uzdržavanje, ili pravima kao što je nasljeđivanje.
Kao što je ranije objašnjeno, dosadašnja praksa ESLJP-a bavila se samo pitanjem prekida udomiteljskog odnosa kad već postoji čvrsta obiteljska veza između udomitelja i djeteta u smislu prava na obiteljski život iz članka 8. Konvencije.
ESLJP se nikada nije bavio meritorno u kontekstu prava na obiteljski život pitanjem pristupa pojedinaca udomiteljstvu, jer navedeni prigovori ne bi ulazili u doseg primjene članka 8. Konvencije ratione materiae, a ni u svojoj dosadašnjoj praksi o statusu istospolnih partnera u postupku posvojenja nije nikada našao shodnim uspoređivati pravne odnose koji nastaju iz udomiteljstva s odnosima koji nastaju iz posvojenja.
Zagreb, 5. veljače 2020.
SUDAC
Miroslav Šumanović, v. r. “
