Za Infomator, tjednik o pravim i ekonomskim pitanjima, doc.dr.sc Mato Palić analizira načelan i konkretan ustavnopravni aspekt dvaju referendumskih pitanja koja je pokrenula građanska inicijativa Narod odlučuje. Posebna pozornost posvećena je referendumskom pitanju kojim se ograničava pravo zastupnika nacionalnih manjina da sudjeluju u glasovanju o povjerenju Vladi Republike Hrvatske i donošenju državnog proračuna jer je ono ustavnopravno najsloženije i politički najosjetljivije.
Osim navedenoga, vodeće parlamentarne stranke oštro se protive provođenju referenduma vezano uz to pitanje. S obzirom na to da je u tijeku postupak utvrđivanja broja pravovaljanih potpisa, kao ustavnog preduvjeta za provođenje referendumskih inicijativa i izgledno podnošenje zahtjeva za ocjenu sukladnosti s Ustavom tih pitanja, autor iznosi svoju argumentaciju i stajališta o njima.
1. Uvodna razmatranja
Građanska inicijativa Narod organizirala je prikupljanje potpisa za provođenje dvaju referenduma kojima bi se bitno transformirali ključni elementi izbornog sustava i ograničio mandat zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru. Oba referenduma su ustavotvorna. Prvim referendumom smanjio bi se broj zastupnika u Hrvatskom saboru na maksimalno 120 i razmjerno tome broj zastupnika nacionalnih manjina na najviše šest, odredio razmjeran sustav za izbor zastupnika (osim zastupnika nacionalnih manjina), propisalo tri preferencijska glasa i poredak na listi učinio ovisnim isključivo o broju tih glasova, odredilo najmanje 15 zastupnika koji se biraju u izbornoj jedinici, odredilo kako granice izborne jedinice čine zakonom utvrđena područja županija i Grada Zagreba, propisao broj zastupničkih mjesta u izbornoj jedinici ovisno o udjelu birača te izborne jedinice i uku- pnog broja birača, odredio jedinstveni izborni prag u visini od 4 % i omogućilo glasovanje dopisnim ili elektroničkim putem.
Neposredno nakon što su javnosti predstavljena referendumska pitanja, većina parlamentarnih političkih stranaka (ali i znatan dio ustavnopravnih stručnjaka) kritizirali su navedenu inicija- tivu i izrazili svoje protivljenje provođenju takvih referenduma. Osobito su pokazali visok stu- panj osjetljivosti na sadržaj dru- gog referendumskog pitanja tvr- deći da je pitanje neustavno. U odnosu na prvo pitanje načelno su se protivili tome da se o izbornom sustavu uopće može odlučivati na referendumu ne ulazeći detalj- nije u ocjenu ustavnosti pojedinih elemenata koje to pitanje sadržava. Vrlo se rijetko može vidjeti tako nepodijeljeno stajalište o nekom pitanju između stranaka koje, barem formalno, ne pripadaju istom dijelu političkog spektra.
(VIDEO) GI Narod odlučuje: 6 mjera za pravedniji izborni sustav
Stručnjaci su, pak, dovodili u pitanje izborni sustav kao temu koja bi bila ustavnopravno dopuštena za referendumsku odluku i pozivajući se na nacionalnu ravnopravnost, kao jednu od najviših vrednota ustavnog poretka, otklanjali mogućnost provedbe referenduma o ograniče- nju mandata zastupnika nacionalnih manjina. Osim navedenoga, postavljalo se pitanje postojanja uvjeta za održavanje referenduma zbog nedovoljno pravno regulirane materije, uz bojazan da bi provođenje referenduma narušilo ključne i noseće elemente hrvatskog demokratskog sustava. Cilj ovog članka je utvrditi ustavnopravnu utemeljenost ili neutemeljenost svakog pojedinog pitanja.
2. Načelna pitanja o referendumskim inicijativama
Smatramo da je stajalište prema kojem nema uvje- ta za održavanje referenduma pogrešno. Uvjeti za održavanje referenduma narodne inicijative (kao i onoga koji bi raspisao Hrvatski sabor ili možebitno predsjednik Republike Hrvatske) vrlo su ja- sno definirani. Činjenica da za obvezatnu referendumsku odluku nije propisana kvota izlazno- sti i/ili kvota prihvaćanja, ne utječe na pravovaljanost odluke. Teoretska mogućnost prema kojoj bi za prihvaćanje odluke bio dostatan i manji broj birača nego što je potreban za inicira- nje postupka, ne može derogirati pozitivnu ustavnu normu koja se ima izravno primijeniti. U prilog navedenoj tvrdnji svakako ide i stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske prema kojem je ustavnopravno utemeljena odluka donesena primjenom ustavne norme na temelju koje se za referendumsku odluku traži većina birača koji su pristupili referendumu. Tako je, primjerice, definicija braka postala integralni dio ustavnog teksta primjenom tih ustavnih normi, što je verificirao i Ustavni sud. Glede formalnog određivanja kvote izlaznosti i/ili odlučivanja svakako valja uzeti u obzir i stajališta izražena u Kodeksu dobre prakse za referendume Vijeća za demokratske izbore i Venecijanske komisije u kojem se eksplicitno ne preporučuje kvota izlaznosti i/ili odlučivanja.
Osim navedenoga, smatramo bitnim podsjetiti da su skoro svi hrvatski ustavnopravni stručnjaci, kao članovi Hrvatske udruge za ustavno pravo, svojedobno u zajedničkoj Izjavi objasnili učinke referendumske odluke u slučaju provođenja ustavotvornog refe- renduma koji je inicirala organizacija U ime obitelji u svezi s ustavnom definicijom braka. U toj Izjavi niti jednom riječju nije se dovodila u pitanje mo- gućnost provođenja tog referenduma zbog nepostojanja uvjeta za donošenje referendumske odluke onako kako se to danas tvrdi u svezi s netom navedenim referendumskim inicijativama.
Glede načelnog stajališta kako se o izbornom sustavu ne bi moglo odlučivati na referendumu, potrebno je istaknuti da Ustav Republike Hrvatske ne sadržava eksplicitne norme kojima su određene teme izuzete od referendumskog odlučivanja. To, dakako, ne znači da je moguće odlučivati o bilo kojoj temi. Dopuštenost referendumske odluke o nekom pitanju u hrvatskom ustavnom uređenju mora se procjenjivati u svakom pojedinom slučaju. Puno kvalitetnije rješenje, koje postoji u nekim državama, jest navesti popis tema o kojima se ne bi moglo odlučivati na referendumu. Ipak, ne postoji niti jedna država koja je ustavnom normom ograničila mogućnost referendumskog odlučivanja o izbornom sustavu.
Štoviše, postoji čitav niz država u kojima se provodio referendum o izbornom sustavu. Da bi se prihvatilo stajalište prema kojem izborni sustav nije pogodna tema za referendumsku odluku u hrvatskom ustavnom uređenju, potrebno je vrlo jasno i precizno obrazložiti zbog čega bi izborna materija bila u isključivoj nadležnosti Hrvatskog sabora. Nažalost, osim načelne ocjene, obrazloženja u javnom prostoru niti od političkih dužnosnika niti od stručnjaka nije bilo. Navođenje odluke o izbornom sustavu kao jedne od ustavnopravno najvažnijih odluka samo po sebi ne predstavlja dostatan argument zbog kojeg bi održavanje referenduma bilo sporno. S obzirom na to da nije moguće argumentirano dovesti u pitanje načelnu mogućnost provođenja referenduma o izbornom sustavu, nužno
je analizirati nalazi li se u nekoj od komponenti koje čine referendumsko pitanje neka protuustavnost.
Smatramo da se postavljenim pitanjem ne narušava niti jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. To se posebno odnosi na demokratski višestranački sustav, a tu je vrednotu kao relevantnu za ocjenu ustavnosti, prilično neuobičajeno, a priori naglasio i aktualni predsjednik Ustavnog suda Republike Hrvatske u jednom svojem javnom nastupu. Ovdje smatramo važno naglasiti kako činjenica da su političke stranke ustavna kategorija, ne predstavlja prepreku da izabrani zastupnici u Hrvatski sabor ulaze onim redoslijedom koji su odredili birači korištenjem preferencijskih glasova. Naime, mandat izabranog zastupnika pripada narodu. Gledano ustavnopravno, ta činjenica ima aksiomatsku vrijednost. U postojećem izbornom uređenju vrlo važan element koji ograničava pravo birača da neposredno ostvaruju ustavom zajamčeno biračko pravo, prag je od 10 % važećih preferencijskih glasova. Otklanjanje toga praga, a koji ni u jednoj drugoj državi u kojoj postoji preferencijsko glasovanje, nije tako visoko postavljen, nikako se ne bi moglo smatrati narušavanjem višestranačkog demokratskog sustava.
Naime, upravo je mandat temeljni konstitutivni element demokratskog višestranačkog sustava i većim utjecajem birača na strukturu parlamenta jača se demokratska komponenta te najviše vrednote ustavnog poretka. Suprotno stajalište, prema kojem presudnu ulogu u redoslijedu kojim izabrani zastupnici s liste ulaze u Hrvatski sabor, predstavljalo bi narušavanje ustavne definicije Republike Hrvatske iz članka 1. Ustava RH. Takvo stajalište predstavljalo bi narušavanje strukturnih elemenata hrvatske ustavne države. Osim navedenoga, razvoj prema jačanju neposrednosti biračkog prava komparativno je uvijek išao prema povećanju broja preferencijskih glasova i snižavanju praga. Nikada i nigdje nije se dogodio suprotan proces. Nikad niti jedan Ustavni sud zbog niskog praga nije ukinuo odredbu izbornog zakona,ali je zato u slučaju Italije, talijanski Ustavni sud ukinuo zatvorene kandidacijske liste zbog narušavanja ustavnog načela neposrednosti. Poseban otpor kod političkih stranaka izaziva i dio referendumskog pitanja prema kojem bi zastupnici u Hrvatski sabor bili birani isključivo na temelju preferencijskih glasova. Potpuno očekivana negativna reakcija čelnika najsnažnije parlamentarne stranke proizlazi iz činjenice da se takvim ustavnim rješenjem zapravo u određenoj mjeri slabi položaj šefa stranke.
Međutim, prednosti takvog rješenja su višestruke i suštinski puno važnije za naš izborni sustav nego stajalište koje odlikuje nego stajalište koje odlikuje isključivo politička pragma prema kojoj u parlament trebaju biti izabrani oni koje on odredi neovisno o stajalištu birača. Prva prednost manifestira se u neupitnom jačanju ustavnog načela neposrednosti izbora. To je načelo itekako relativizirano u postojećem modelu koje sadržava cenzus od 10 posto važećih glasova. Druga prednost je u tome što bi takvo rješenje naprosto prisililo čelnike najjačih političkih stranaka da na kandidacijske mliste stavljaju upravo one kandidate koji mogu osvojiti preferencijske glasove birača, a ne one koji su na visokim mjestima isključivo zato što za svoje stajalište pitaju predsjednika stranke. Preferencijski jaki kandidati predstavljaju i dodatnu vrijednost za samu stranku jer su svi preferencijski glasovi ujedno i glasovi za stranku. Dakako, izabrani kandidati ne bi nakon izbora nastavili politički djelovati mimo stranke koja ih je kandidirala, jer u suprotnom više ne bi bili kandidati i samim takvim postupkom potaknuli bi prijevremene izbore.
3. Ustavnost ograničenja prava nacionalnih manjina
Ustavnopravno i politički najosjetljivije pitanje je ono koje se odnosi na ograničenje prava, obveza i odgovornosti zastupnika koje biraju pripadnici nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedinici. Taj je mandat egzistencijski dio organske materije jer ga jamči Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, a operacionalizira Zakon o izboru zastupnika u Hrvatski sabor. Ustavna norma kojom se predviđa mogućnost da se pripadnicima nacionalnih manjina, osim općeg, osigura i posebno biračko pravo formulacijski je izražena kao mogućnost i šira je od predstavljanja u posebnoj izbornoj jedinici.
U kontekstu naznačenog referendumskog pitanja otvara se nekoliko vrlo važnih ustavnopravnih dvojbi na koje ćemo pokušati dati odgovarajuće odgovore. Prva se odnosi na karakter mandata zastupnika nacionalnih manjina. U aktualnom hrvatskom ustavnopravnom uređenju postoji samo jedna vrsta mandata. Taj mandat nije se razlikovao glede prava i obveza zastupnika neovisno o tome u kojoj su izbornoj jedinici oni izabrani. Za ograničenje mandata zastupnika nacionalnih manjina izabranih u posebnoj izbornoj jedinici nužna je promjena ustavnih normi. Dopuštenost takve promjene mora se analizirati kroz najviše vrednote ustavnog poretka u okviru strukturalnih obilježja hrvatske države. U tom kontekstu svakako je potrebno odrediti doseg i sadržaj nacionalne ravnopravnosti, s jedne strane, i jednakosti koja ima svoju ustavnu ekstenziju u ustavnom načelu jednakosti biračkog prava, s druge strane.
Između tih dviju, in concreto, donekle suprotstavljenih najviših vrednota ustavnog poretka potrebno je utvrditi kojoj se od njih daje prednost i s kojim argumentima. Riječ je u iznimno osjetljivom ustavnom (i političkom) pitanju o kojem će, sudeći prema dosadašnjim najavama većine političkih stranaka u Hrvatskom saboru, odgovarajuću odluku donijeti Ustavni sud. Dugoročne implikacije te odluke sasvim će sigurno imati znatan učinak na cjelokupan ustavnopravni poredak Republike Hrvatske.
U odgovoru na navedeno pitanje moguća su tri različita pristupa. Prema jednom, o pravima nacionalnih manjina uopće se ne bi moglo odlučivati na referendumu. Prema drugom pristupu, o tim pravima moglo bi se odlučivati na referendumu, ali je postavljeno pitanje protuustavno jer narušava nacionalnu ravnopravnost i diskriminira zastupnike nacionalnih manjina u odnosu na ostale. Treći pristup podrazumijeva mogućnost referendumske odluke o ograničenju mandata zastupnika nacionalnih manjina i postavljeno pitanje smatra ustavnopravno dopuštenim.
U odnosu na prvi pristup, jedini zaključak koji se može izvesti jest mogućnost reguliranja prava nacionalnih manjina isključivo odlukom Hrvatskog sabora. U drugom pristupu svako se zadiranje u stečena prava nacionalnih manjina smatra nedopustivim (referendumsko ili u predstavničkom tijelu). To se obrazlaže formulacijom da je demokracija vladavina većine uz poštovanje prava manjina. U ta prava svakako ulazi i predstavljanje u Hrvatskom saboru u skla-du s odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. S obzirom na to da Ustav poznaje samo jednu vrstu mandata, proizlazi da zastupnici nacionalnih manjina prema postojećem ustavnom uređenju i ne mogu imati drukčije reducirane ovlasti u odnosu na sve ostale zastupnike. Pobornici takvog stajališta naglašavaju i načelo jednakosti u prilog svojih tvrdnji.
Posljednje stajalište prema kojem je ipak moguće, na određeni ustavnopravno prihvatljiv način ograničiti mandat, supstancijski je najkompleksnije. Ono polazi od nužnosti sagledavanja mandata zastupnika nacionalnih manjina (u postojećem normativnom režimu) s više različitih aspekata, uvažavajući Ustav kao cjelovit propis, ali i ostale mjerodavne organske i zakonske norme.
Načelno pitanje je je li ustavnopravno prihvatljivo uvesti mandat koji nije potpuno identičan mandatu koji imaju zastupnici izabrani od strane birača u deset izbornih jedinica, odnosno birača u kontekstu naroda iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske. Ako je odgovor na to pitanje pozitivan, onda je nužno utvrditi koji je ustavno prihvatljiv način za takvu inervenciju i koliko se taj drugi mandat može razlikovati od onoga osnovnog. Međunarodne obveze kao i organske norme Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ne sadržavaju izričite odredbe o karakteru mandata zastupnika nacionalnih manjina. Jedina obveza je uključivanje u politički život, odnosno političko predstavljanje. Modaliteti za ispunjenje te obveze prepušteni su svakoj državi koja je potpisala Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina.
Ograničenjem mandata, nacionalne manjine i dalje ostaju predstavljene u Hrvatskom saboru. Smisao pozitivne diskriminacije je mogućnost da izabrani zastupnici nacionalnih manjina imaju pravo glasovati i o pitanjima koja nisu izravno vezana uz njihova specifična prava. Prihvaćanjem referendumskog pitanja navedeno se ne narušava jer, osim povjerenja Vladi RH i donošenja proračuna, zastupnicima nacionalnih manjina ostaje mogućnost glasovanja o vrlo velikom broju različitih i vrlo važnih nadležnosti za koje su nužna i dvotrećinska većina glasova svih zastupnika. U odgovoru na pitanje zbog čega je nužno onemogućiti glasovanje o povjerenju Vladi RH i donošenje proračuna, potrebno je istaknuti da su u određenoj mjeri te dvije teme organski povezane. Naime, ustavna procedura povezuje nedonošenje proračuna s padom Vlade i novim izborima. Tu je učinak čak i jači od izglasavanja nepovjerenja, koje u određenim Ustavom definiranim situacijama ne mora nužno dovesti do novih izbora.
Glasovanje o povjerenju Vladi i održavanje parlamentarne većine u jednom političkom sustavu svakako treba biti odluka za koju se, u slučaju promjene volje birača na parlamentarnim izborima, mora snositi politička odgovornost. Mogućnost da parlamentarna većina postane parlamentarna manjina bit je demokracije. Sudjelovanje zastupnika nacionalnih manjina u formiranju izvršne vlasti bez političke odgo-vornosti za njezin uspjeh ili neuspjeh zbog činjenice da se na izborima uvijek bira jednak broj tih zastupnika, predstavlja ne samo politički neprihvatljivu situaciju, nego i ustavnopravno opravdanje u kontekstu članka 1. Ustava Republike Hrvatske, u kojem je ona definirana kao demokratska država.
Osim navedenoga, nije na zastupnicima nacionalnih manjina da snose teret odgovornosti za efikasnost ili neefikasnost izvršne vlasti, nego na zastupnicima koji su izabrani po državljanskom modelu. Postoji i stajalište da se zastupnicima nacionalnih manjina treba omogućiti sudjelovanje u donošenju najvažnijih odluka, kao što su konstitucionalizacija društvene zajednice i države, pitanja teritorijalnog integriteta i suvereniteta zemlje, ali ne tako da ti zastupnici imaju presudan glas. Ustavnopravno prihvatljivo ograničenje mandata samo je ono koje zadovoljava određene kriterije glede postojanja legitimnog cilja i razmjernosti ograničenja. Smatramo da se predloženim referendumskim pitanjem ne relativizira sama bit predstavljanja nacionalnih manjina, pluralizam i tolerancija. Specifično tematsko ograničenje mandata zastupnika nacionalnih manjina ne bi bilo nepravedno niti se njihov položaj pogoršava u odnosu na postojeće rješenje. Referendumskim pitanjem ne zlorabi se dominantan položaj većinskog naroda jer se njime ne zadire u predstavljanje niti u najveći dio prava i obveza koje proizlaze iz njihova mandata.
Upravo suprotno, zastupnike nacionalnih manjina onemogućava se da svojom odlukom arbitriraju između različitih političkih opcija u Hrvatskom saboru. Time se od njih otklanja politička odgovornost za rezultate rada izvršne vlasti. Taj oblik odgovornosti inherentan je zastupnicima koji su birani prema državljanskom načelu. Ograničenjem mandata zastupnika nacionalnih manjina Republike Hrvatska prema svojem normativnom uređenju i dalje zadržava vrlo visoku razinu prava nacionalnih manjina. Važno je podsjetiti da postoje određene razlike između mandata zastupnika biranih u posebnoj izbornoj jedinici u odnosu na ostale zastupnike.
Prva je razlika u tome što se za izbor tih zastupnika primjenjuje drukčiji (većinski) izborni sustav nego za ostale (razmjeran), a druga leži u činjenici da su ti zastupnici birani znatno manjim brojem važećih glasova birača, što bitno sužava njihovu izbornu osnovicu. Ta potonja činjenica proizlazi iz toga da sami pripadnici nacionalnih manjina uglavnom sudjeluju na izborima glasujući za političke stranke na općim listama, odnosno unutar jedne od deset izbornih jedinica. Naposljetku, kad se birači nacionalnih manjina odluče ostvariti svoje biračko pravo u posebnoj izbornoj jedinici, onda oni ne glasuju prema državljanskom nego prema etničkom načelu.
Suštinski gledano, samo birači nacionalnih manjina mogu glasovati prema oba (državljanskom, u smislu odredbe čl. 1. st. 2. Ustava Republike Hrvatske, ili etničkom) načela.
4. Zaključak
Zaključno, smatramo da predložena referendumska pitanja građanske inicijative Narod odlučuje nisu u suprotnosti s ustavnim normama jer se njima ne narušavaju strukturalna obilježja hrvatske ustavne države. Uvjeti za provođenje referenduma narodne inicijative koje definira Ustav Republike Hrvatske, unatoč nespornoj činjenici da su potrebna određena normativna poboljšanja, jasni su i njihovo ispunjenje podrazumijeva obvezu provođenja referenduma. Potrebu poboljšanja određenih elemenata izbornog sustava (granice izbornih jedinica) već je prije akcentirao i sam Ustavni sud Republike Hrvatske.
Ograničenjem mandata zastupnika nacionalnih manjina, prema našem mišljenju, ne dokida se nacionalna ravnopravnost, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, i takvo ograničenje zadovoljava ustavni zahtjev za razmjernošću u kontekstu ostvarenja legitimnog cilja. Konačno, uzimajući u obzir sve trenutačne okolnosti kao i visok stupanj vjerojatnosti da je broj pravovaljanih potpisa prikupljenih od strane građanske inicijative Narod odlučuje dostatan,vrlo je izgledno da će konačnu odluku u dopuštenosti provođenja referendumskih inicijativa donijeti Ustavni sud Republike Hrvatske.
Tekst se nastavlja ispod oglasa
