Prof. Podolnjak protumačio pitanja za referendum ‘Dosta je stožerokracije’

“Nedavno su u Švicarskoj građani mogli na referendumu odlučivati o zakonu koji je uveo COVID potvrde i neke druge sigurnosne mjere u borbi protiv epidemije. Zašto bi bilo normalno da o tome odlučuju građani u Švicarskoj, ali ne i u Hrvatskoj? Zašto mnogi vrlo rezolutno odbacuju pravo građana da suodlučuju o važnim pitanjima i putem referenduma imaju pravo iznijeti svoj stav? Na taj način, odbijanjem referenduma, nezadovoljstvo građana može eskalirati u javnim prosvjedima”, upozorava u razgovoru za Narod.hr prof. dr. sc. Robert Podolnjak, te ističe da je referendum narodne inicijative legitimno ustavno sredstvo kojim građani mogu izraziti svoj stav o određenim važnim političkim i društvenim pitanjima.

> Selak Raspudić: “Sjetite se da se profiterstvo od ove pandemije upravo događa!”

> Referendumske inicijative: Uspješan referendum o braku, krađa referenduma ‘Narod odlučuje’…

Prikupljanje potpisa do 18. prosinca

Podsjetimo, na više od 1200 mjesta diljem Hrvatske Most je u subotu, 4. prosinca 2020., počeo prikupljati potpise za raspisivanje ustavotvornog i zakonodavnog referenduma kojim bi se regulirao rad Nacionalnog stožera i ukinule COVID-potvrde. Potpisi se prikupljaju do 18. prosinca. Referendumom bi se tražilo da se u roku 30 dana ukinu COVID-potvrde koje su sada potrebne za ulazak u državne i javne institucije, te da se ovlasti sa Stožera prebace na Sabor.

Popis lokacija za potpisivanje možete pronaći ovdje.

Ministarstvo pravosuđa i uprave objavilo je kako Most za pokretanje referenduma treba prikupiti 368.446 potpisa. To je deset posto od 3.684.467 birača hrvatskih državljana s prebivalištem u Republici Hrvatskoj koliko ih je utvrđeno na dan 4. prosinca kada je počelo prikupljane potpisa.

Narod.hr zamolio je prof. dr. sc. Roberta Podolnjaka, redovitog profesora na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, da protumači pitanja za referendum ‘Dosta je stožerokracije’.

Narod.hr: Poštovani profesore Podolnjak, u javnosti ima dosta rasprava o tome zašto su za aktualno referendumsko izjašnjavanje protiv COVID-potvrda pitanja duga, zašto su dva i slično… Molimo Vas da pojasnite – na što sve treba obratiti pozornost kad neka građanska inicijativa priprema pitanja.

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak: Kada određena građanska ili narodna inicijativa priprema pitanje ili pitanja za referendum nužno mora krenuti od cilja ili ciljeva referenduma, uz poštivanje određenih formalnih načela kod definiranja pitanja.

Pravilo kod definiranja referendumskih pitanja, a na čemu inzistira i naš Ustavni sud kada se bavi formalnom ispravnošću referendumskih pitanja, jest poštivanje jedinstva forme, sadržaja i hijerarhijske razine.

Kod jedinstva forme ne možete imati istovremeno općenito formulirano pitanje i precizno formulirani nacrt predložene izmjene nekog propisa, kod jedinstva sadržaja mora postojati povezanost različitih dijelova teksta u referendumskom pitanju, naročito kada želite mijenjati ustav ili neki zakon.

I konačno kod jedinstva hijerarhijske razine pitanje se ne bi trebalo odnositi istovremeno na propise različitih razina (primjerice ustavne i zakonske). To su načela koja su definirana Kodeksom dobre prakse u području referenduma Venecijanske komisije, a uvažava ih i naš Ustavni sud u svojoj praksi.

Ciljevi narodne inicijative

Narod. hr: Dakle, imajući u vidu ta temeljna načela koja se mora poštivati, druga najvažnija stvar je cilj ili više ciljeva određene narodne inicijative, zar ne? Kakav je slučaj s referendumskom inicijativom Mosta – koja prikuplja potpise do subote, 18.12. u ponoć?

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak: U konkretnom slučaju sadašnja inicijativa, između ostalog i o ukidanju COVID potvrda , imala je dva cilja koja su proizašla iz dosadašnje prakse odlučivanja o epidemiološkim mjerama i ograničavanju sloboda i prava građana.

Prvi cilj vezan je uz odlučivanje Sabora o ograničenjima sloboda i prava. U našem Ustavu propisano je da u nekim iznimnim stanjima, koja kolokvijalno nazivamo „izvanredna stanja“ može doći ili dolazi do značajnih ograničenja sloboda i prava građana – to su ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti i stanje velikih prirodnih nepogoda.

U takvim situacijama Ustav je u članku 17. propisao da ako se ograničuju slobode i prava tada to Sabor može činiti, ali s 2/3 većinom glasova svih zastupnika – najvećom koju poznaje Ustav i koja je predviđena i za promjene Ustava.

Kada nas je zadesila pandemija COVID 19 i dovela do drastičnih ograničenja sloboda i prava građana u posljednje dvije godine, većina ustavnopravnih stručnjaka i sve oporbene stranke smatrali su da je pandemija ustvari „velika prirodna nepogoda“ i da stoga prema Ustavu, kada se ograničuju slobode i prava, nužno je da odluke donosi 2/3 zastupnika, da se postigne najširi mogući konsenzus u Saboru, kako bi ta ograničenja bila legitimna.

S takvim stajalištem nije bila suglasna Vlada Republika Hrvatske, a niti parlamentarna većina, te su zakoni kojima su ograničavane slobode i prava radi zaštite zdravlja donošeni na temelju članka 16. Ustava Republike Hrvatske, ali samo kvalificiranom većinom svih zastupnika. Tako su sve zakonske promjene, primjerice, najvažnijeg Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti donosili s većinom glasova zastupnika, a ta parlamentarna većina, kao što smo vidjeli kod izglasavanja posljednjih izmjena Zakona i uvođenja COVID potvrda, ima samo 77 glasova.

Naravno, u pozadini takva stajališta je politička logika da Vlada i njena parlamentarna većina samostalno donose sve zakonske mjere, bez da moraju tražiti konsenzus s oporbom.

Ustavni sud je u rujnu 2020. zaključio da je „odluka o tome hoće li se pojedine mjere radi suzbijanja pandemije/epidemije bolesti COVID-19 donijeti primjenom članka 16. ili članka 17. Ustava u isključivoj domeni Hrvatskog sabora. Navedeni izbor Ustav je prepustio Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu.

Ustavni sud nije ovlašten nalagati Hrvatskom saboru koju će od dvije ustavne mogućnosti ograničenja ljudskih prava i temeljnih sloboda odabrati. Stoga činjenica da osporeni zakoni (i mjere) nisu doneseni na temelju članka 17. Ustava, po ocjeni Ustavnog suda, „ne čini sama po sebi te zakone neustavnima.“

Na taj je način, na žalost, svojom odlukom Ustavni sud većinom glasova (jer troje ustavnih sudaca je bilo protivno) omogućio da Vlada i njena većina u Saboru samostalno utvrđuje epidemiološke mjere i donosi odluke o ograničenjima sloboda i prava. To je ono što imamo posljednje dvije godine.

Prvi cilj narodne inicijative

Stoga je prvi cilj narodne inicijative – promjena ustavne odredbe u članku 17. Ustava. S obzirom da je jasno da Vlada neće promijeniti svoje stajalište i ne namjerava tražiti konsenzus s opozicijom i da je teško očekivati da će preko noći većina sudaca Ustavnog suda promijeniti svoje stajalište od prije godine dana i kod neke nove ocjene ustavnosti posljednjih izmjena Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti odlučiti da mi doista živimo u „izvanrednom stanju“ i da nužna ograničenja sloboda i prava mogu biti samo na temelju odluke 2/3 zastupnika u Saboru preostaje samo jedan Ustavom dopušteni način da se promijeni takvo stanje.

To je mogućnost promjene Ustava putem narodne inicijative.

Naravno, ta bi promjena bila nepotrebna kada bi se i Vlada ili Ustavni sud suglasili s većinom ustavnopravnih stručnjaka da ova pandemija jest stanje „velike prirodne nepogode“. No, realno politički to nije za očekivati nakon dvije godine i nakon što je prije par dana Sabor samo glasovima parlamentarne većine izglasao COVID potvrde.

Dakle, referendumska inicijativa je nužna i jedino moguće sredstvo promjene Ustava da se izrijekom navede u članku 17. da i u stanju „epidemije, odnosno pandemije“ Sabor odlučuje 2/3 većinom. To , na žalost ne mogu ili ne žele priznati mnogi u opoziciji, a koji čitavo vrijeme zagovaraju upravo to isto – da se u Saboru odlučuje 2/3 većinom.

Pa se pritom odbacuje jedino legitimno i na Ustavu utemeljeno rješenje da se ostvari ono što žele svi u opoziciji, a vjerujem i hrvatska javnost – da se nužne odluke o ograničenju sloboda i prava donose u Saboru najširom mogućom većinom.

Iako se u postojeći članak 17. Ustava dodaje tek nekoliko riječi u pitanju se navodi čitav članak kako bi građanima bila vidljiva cjelovita ustavna odredba. A pitanje glasi:

Jeste li za to da se članak 17., stavak 1. Ustava Republike Hrvatske mijenja i glasi:

„U doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti i jedinstvenosti države, velikih prirodnih nepogoda te epidemije, odnosno pandemije, pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, Predsjednik Republike.

“ZA”                                                   “PROTIV“

Riječ je o ustavotvornom referendumu, jer se mijenja ustavna odredba. Po svom sadržaju predložena promjena je zapravo ono što zagovara većina ustavnopravnih stručnjaka, čitava oporba i dio sudaca Ustavnog suda.

Narod.hr : A drugi cilj referendumske inicijative „Dosta je stožerokracije?

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak: Drugi cilj narodne inicijative odnosi se na uskraćivanje Stožeru civilne zaštite da donosi epidemiološke mjere. Više je tome razloga:

1. Stožer se nije dokazao kao prvenstveno stručno tijelo pri donošenju odluka o epidemiološkim mjerama

2. Stožer u biti funkcionira kao parapolitičko tijelo, kao produžena ruka Vlade, što je omogućilo da izvršna vlast gotovo u potpunosti kroji epidemiološke mjere

3. U Stožeru, po priznanju samog ministra zdravstva prije nekoliko dana u Saboru, odluke donosi vrlo uski krug ljudi, a sjednice Stožera se vrlo rijetko sazivaju pa je upitna legalnost takvih odluka.

4. Odluke Stožera nikada nisu obrazložene, nisu iznijeti razlozi pojedinih mjera niti obrazloženje razmjernosti ograničenja pojedinih sloboda i prava.

5. Stožer je postupno zamijenio Sabor pri donošenju epidemioloških mjera pa je tako uveo COVID potvrde da bi se naknadno ustanovilo da nema zakonskog temelja za njihovo uvođenja pa su po hitnom postupku izglasane izmjene Zakona.

Stožer civilne zaštite monopolizirao je odlučivanje po pitanju sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od epidemije/pandemije

U proteklih više od godinu i po dana, Stožer civilne zaštite monopolizirao je odlučivanje po pitanju sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od epidemije/pandemije izazvane virusom COVID-19, gotovo u potpunosti isključujući Hrvatski sabor kao najviše predstavničko i zakonodavno tijelo u Republici Hrvatskoj od odlučivanja, naročito o ograničavanju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske.

Prema mišljenju predlagatelja referendumskog pitanja, političke stranke Most, Stožer civilne zaštite pritom je donosio brojne odluke koje, za razliku od zakonodavnog postupka, nisu prošle nikakav postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, nikakvu javnu i parlamentarnu raspravu, predlagane su bez ikakva obrazloženja te u velikoj mjeri arbitrarno, neutemeljeno i nerazmjerno ograničavale pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom.

I dok u drugim državama takve mjere Vlade predlažu parlamentima koji donose opsežno tzv. COVID zakonodavstvo, u Hrvatskoj je Stožer civilne zaštite, koji bi trebao donositi podzakonske propise, u stvari preuzeo ulogu zakonodavca donoseći općeobvezatne propise, za koje, po mišljenju predlagatelja referenduma, Stožer nije imao zakonsko ovlaštenje.

Najbolji primjer za to je i Odluka o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova (Narodne novine, br. 121/2021.) koja je dovela do velikih prosvjeda, brojnih prijepora u njenoj primjeni, zbog apsurdnih i arbitrarnih rješenja u njenom sadržaju, a zbog čega su po hitnom postupku donesene izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Stoga je drugi cilj narodne inicijative zahtijevao novo, drugo referendumsko pitanje, a ono se odnosi na izmjenu Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Naime, u tom je Zakonu, u članku 47., stavku 4., Stožer civilne zaštite ovlašten od travnja 2020. da donosi sigurnosne mjere u vrijeme epidemije, odnosno pandemije. Dakle, referendumsko pitanje je moralo biti formulirano u vidu prijedloga zakona, jer se predlaže promjena nekoliko zakonskih odredbi – ukidanje ovlasti Stožera, umjesto njega odlučivanje Sabora o slobodama i pravima u vrijeme epidemije, dostavljanje Saboru svih odluka Stožera koje su još na snazi na potvrdu i prestanak važenja odluke o obveznom testiranju.

Riječ je, dakle, o zakonodavnom referendumu i pitanje je moralo biti formulirano kao

Jeste li za to da se donese sljedeći

„Zakon o izmjeni Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti…

U nastavku slijedi tekst predloženog zakona. Slično su svoja referendumska pitanja, u vidu izmjene zakona predlagale i neke druge inicijative.

Narod.hr: Molim Vas, navedite neke primjere drugih inicijativa

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak: Evo tri primjera sindikalnih inicijativa koje su prikupile dovoljan broj potpisa za zakonodavni referendum. Jedna je inicijativa protiv „outsourcinga“ koja je oblikovana kao izjašnjavanje o prijedlogu zakona:

„Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći zakon:

ZAKON O OBAVLJANJU PRATEĆIH I NEOSNOVNIH DJELATNOSTI U JAVNOM SEKTORU“.

Druga je bila inicijativa protiv monetizacije autocesta također u vidu prijedloga zakona:

„Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći zakon:

‘ZAKON O DOPUNI I IZMJENAMA ZAKONA O CESTAMA.’“

I treća, posljednja inicijativa, pod nazivom „67 je previše“ formulirana je u vidu prijedloga zakona:

„Jeste li za to da se na referendumu donese sljedeći zakon

ZAKON O IZMJENAMA ZAKONA O MIROVINSKOM OSIGURANJU“.

Narod.hr: Dakle, s jedne strane potrebno je pitanjima postići promjenu radi koje se pokreće velik broj građana, a s druge strane – pitanja trebaju zadovoljiti kriterije koje postavlja i Ustavni sud.

Prof. dr. sc. Robert Podolnjak: Iz navedenog može se vidjeti kako pri oblikovanju referendumskog pitanja treba poštivati određena formalna načela, da se ona često oblikuju u vidu prijedloga zakona, a to, naravno, zahtijeva poštivanje pravila oblikovanja određenog pravnog teksta. No, dosadašnja iskustva prikupljanja potpisa građanskih inicijativa pokazuju da građani ipak dobro razumiju što je sadržaj i predmet inicijative i u tom smislu ne slažem se s onima koji uporno tvrde kako se građanima nameće potpisivanje referendumskih zahtjeva koje ne razumiju.

I na kraju, nedavno su u Švicarskoj građani mogli na referendumu odlučivati o zakonu koji je uveo COVID potvrde i neke druge sigurnosne mjere u borbi protiv epidemije. Zašto bi bilo normalno da o tome odlučuju građani u Švicarskoj, ali ne i u Hrvatskoj? Zašto mnogi vrlo rezolutno odbacuju pravo građana da suodlučuju o važnim pitanjima i putem referenduma imaju pravo iznijeti svoj stav? Na taj način, odbijanjem referenduma, nezadovoljstvo građana može eskalirati u javnim prosvjedima.

Zbog toga smatram da je referendum narodne inicijative legitimno ustavno sredstvo kojim građani mogu izraziti svoj stav o određenim važnim političkim i društvenim pitanjima i zatražiti da konačnu odluku o tim pitanjima, u skladu s Ustavom, donesu oni, a ne Sabor ili Vlada.