Ustavni sudac Šumanović: Mjere su neproporcionalne – isto vrijedi neovisno o veličini vjerskog prostora

Humanitarna udruga Isusove i Marijine ruke iz Karlovca i odvjetnik Martin Sherri inicirali su ocjenu ustavnosti mjera Stožera civilne zaštite o ograničenom bogoslužju u crkvama tvrdeći da su vjernici diskriminirani i da im se krši Ustavom zajamčeno pravo na slobodu vjeroispovijesti. S jedne strane mjera je diskriminatorna jer mjere za crkve nisu istovremeno vrijedile za muzeje, kina ili trgovačke centre, a s druge strane većina je ustavnih sudaca odbila ukinuti mjere.

> Je li Stožer mjerama diskriminirao vjernike? Ustavni suci podijeljeni

Od trinaestoro sudaca za neprihvaćanje osporavanja bilo je devetoro. Četvoro sudaca koji se nisu složili s većinom imali su izdvojena mišljenja. Predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović također je imao izdvojeno mišljenje, ali podupiruće.

Da su mjere protuustavne smatra, između ostalih, ustavni sudac Miroslav Šumanović.

Šumanović ističe da mjere nisu proizvoljne, ali smatra ih neproporcionalnima s obzirom na to da isto ograničenje vrijedi za male i velike vjerske prostore. Što se tiče izvanrednog stanja, pozvao se i na nedavni slučaj nedostatka kvoruma u Saboru kako bi ukazao na poteškoće u slučaju potrebe za hitnim mjerama, a postavio je i pitanje kapaciteta saborskih zastupnika da procjenjuju opravdanost protuepidemijskih mjera.

Navodi da se govori o “ispolitiziranosti” sustava donošenja mjera, a onda se kao rješenje nudi još više političke kontrole, s dvotrećinskom saborskom većinom. Nasuprot ustavnosudskoj kontroli koja uživa dojam ili barem presumpciju objektivne sudske kontrole, a čije su odluke podložne i kontroli pred ESLJP-om “prema kojem je pravo vjernika na okupljanje i manifestiranje vjere u javnosti ili mjestima bogoslužja njihovo esencijalno pravo zajamčeno člankom 9. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda”.

Izdvojeno mišljenje suca Šumanovića mišljenje prenosimo u cijelost:

“Iako ne dovodim u pitanje polazne postavke Rješenja (da osporena mjera nije proizvoljno donesena, da joj je legitimni cilj zaštite zdravlja neupitan i da je, kad je riječ o pitanju javnoga zdravlja, neupitna prevaga javnog interesa nad pojedinačnim pravima), nisam se mogao uskladiti s većinom po pitanju proporcionalnosti osporene mjere. U očitovanju Vlade na prigovore podnositelja ni u argumentaciji većinskog stajališta ne nalazim “izlaz” iz problema nastalog nametanjem krutog i teško branjivog zahtjeva prema kojem, neovisno o veličini crkvenog prostora (njegovom “smještajnom kapacitetu”), broj vjernika na bogoslužju ne smije prelaziti maksimum od 25 osoba, a taj se zahtjev beziznimno odnosi na sve prostore bogoslužja neovisno njihovoj veličini.

Konkretno, isto ograničenje se primjenjuje za npr. malu crkvu “Ranjenog Isusa”, kao i za impozantnije prostore crkve sv. Blaža ili Gospe od Zdravlja (u Splitu) u kojima i tri puta više ljudi bez problema može održavati fizičku distancu u zatvorenim prostorima.

Takva revnost protuepidemijske strategije teško da izvire iz razumne primjene načela opreznosti koje određuje standarde primjerenog postupanja u zaštiti ljudskog zdravlja. Navedeno načelo kao znanstveni postulat u biti korespondira načelu razmjernosti iz članka 16. stavka 2. Ustava jer oba izviru iz zdravorazumskog zahtjeva pronalaženja razborite (najprikladnije) mjere u svim ograničenjima ljudskih prava i zahvata u redovne situacije, pa tako i u slučaju protuepidemijskih mjera čija praktična primjena ne bi trebala biti intenzivnija i za ljudska prava invazivnija od onoga stupnja i razine koja odgovara prethodnoj razumnoj procjeni veličine rizika i mogućih posljedica.

Utoliko ovdje nije jasan razlog propisivanja zabrana normiranjem fiksnog broja vjernika koji je neprekoračiv neovisno o karakteristikama pojedinog prostora bogoslužja, tim više što za neke druge prostore vrijede bitno drukčiji kriteriji, a pritom nije dokučiv smisao različitog pristupa. Tako se, prema istom osporenom propisu, zabrana okupljanja više od 25 osoba ne primjenjuje na druge neesencijalne djelatnosti kao što su npr. “profesionalne umjetničke izvedbe i programi koji ne uključuju zborno pjevanje”, kinoprojekcije i izložbe u muzejima i galerijama za koje vrijedi tek in concreto odredivi limit broja prisutnih osoba prema veličini prostora tako da za svakog nazočnog mora biti osigurano min. 4 m2 neto površine uz strogo pridržavanje standardnih propisanih mjera i preporuka HZJZ-a.

Nerazumnost razlikovanja zabrane okupljanja u prostorima bogoslužjima i u prostorima koji ne služe esencijalnim djelatnostima najbolje dokazuje nedosljednost u Preporukama od 21. prosinca 2020. o protuepidemijskim mjerama u crkvama za Badnjak i Božić, u kojima je primijenjen kriterij “jedan vjernik na 7 m2 prostora predviđenog za vjernike uz dva metra razmaka u svim smjerovima između vjernika na misi”.

U tom smislu, a polazeći od izričitog stava Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) prema kojem je pravo vjernika na okupljanje i manifestiranje vjere u javnosti ili mjestima bogoslužja njihovo esencijalno pravo zajamčeno člankom 9. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija), te posebno polazeći od izričitog stava ESLJP-a da zabrana pristupa mjestima bogoslužja lišava vjernike same biti slobode vjeroispovijedi (“rendered devoid of all substance”, vidi Cumhuriyetçi Eğitim ve Kültür Merkezi Vakfı protiv Turske, § 41.; te Association de solidarité avec les témoins de Jéhovah i dr. protiv Turske, § 90.), doista je krajnje upitna ocjena većine da načelo razmjernosti nije povrijeđeno jer “nije narušena sama bit” ustavnog jamstva slobode prakticiranja vjeroispovijedi.

Držim očitim da je intenzitet ovako nefleksibilno koncipirane protuepidemijske mjere pretjeran, da ne kažem drastičan, u odnosu na njezino zadiranje u slobodu vjeroispovijedi kao Ustavom zajamčenog prava čija se bit, između ostaloga, upravo i ostvaruje prakticiranjem vjerskih obreda (liturgije, kulta) u za to namijenjenom prostoru koji za vjernike ima karakter svetosti, za razliku od krajnje nemističnog televizijskog ili internetskog prijenosa takvih obreda u kojima ne mogu sudjelovati. Iako ateistima i agnosticima to ne mora biti lako shvatljivo, za vjernike je sudjelovanje u obredu u posvećenom prostoru bogoslužja zapravo izravan susret s (riječima Victora Hugoa) “Nevidljivim koji je očit”. Stoga ne nalazim razloga zašto vjerski obred kao čin ispovijedanja vjere, koji je u praksi ESLJP-a zaštićen kao sama bit prava na slobodu vjeroispovijedi pod člankom 9. Konvencije, ne bi bio zaštićen jamstvima članaka 40. i 41. stavka 2. Ustava jer je prakticiranje vjere bogoslužjem upravo constitutivum identiteta vjernika, nešto po čemu su oni to što jesu u razumskom i duhovnom smislu.

U Hrvatskoj, ova sloboda također ulazi u okvir ustavnog identiteta zemlje jer ne može biti ograničena ni u “izvanrednom stanju” u skladu s člankom 17. stavkom 3. Ustava (koji u tom kontekstu izuzima od ograničenja u “izvanrednim stanjima” i pravo na život, zabranu mučenja, pravnu određenost kažnjivih djela i kazni, te slobodu misli i savjesti), što znači da sloboda vjeroispovijedi čini nepovredivu bit Ustava. S obzirom na to, mogućnost ograničenja ove slobode treba najuže i najstrože tumačiti i primjenjivati. Drugim riječima, legitimni cilj se treba ostvariti samo uz minimalno potreban ograničavajući zahvat u opseg ostvarivanja zaštićenog prava, a ne uz bilo koji intenzitet zadiranja koji ipak ne dokida samu bit toga prava. Ako, naime, sama bit nekog zajamčenog prava bude dokinuta, onda načelo razmjernosti više “nije u igri” jer pravo nije ograničeno nego ga više nema, ono je prestalo. Zato mislim da je osporena mjera “pala” na testu razmjernosti.

S obzirom na sličnost problematike, ilustracije radi upućujem na Odluku francuskog Državnog vijeća (Conseil d’État) br. 446930, 446941, 446968, 446975 od 29. studenoga 2020. kojom je prihvaćen zahtjev vjerskih zajednica za hitnom suspenzijom Vladine mjere ograničenja okupljanja više od 30 ljudi u mjestima bogoslužja te je naloženo Vladi da u roku od tri dana izmijeni osporenu odluku, prilagođavajući je, na primjer, površini objekata ili njihovom prihvatnom kapacitetu, tako da je strogo proporcionalna zdravstvenom riziku. Ocijenjeno je opravdanim, radi zaštite zdravlja drugih, ograničiti okupljanje na bogoslužjima jer ona mogu biti mjesta na kojima postoji povećani rizik zaraze koronavirusom, utoliko što se odvijaju u zatvorenom prostoru male veličine, tijekom dužeg vremenskog razdoblja, s velikim brojem ljudi, uz molitvu koja se izgovara naglas ili pjesme, ritualne geste koje uključuju kontakte, pokrete ili čak razmjenu između sudionika. Međutim, utvrđeno je da drugim javnim ili poslovnim djelatnostima, uključujući i one “neesencijalne”, Vlada nije postavila ograničenje okupljanja na određeni broj sudionika, neovisno o veličini prostora. U tom smislu, nije prihvaćeno da bi “posebnost vjerskih ceremonija odnosno bogoslužja” sama po sebi mogla biti dovoljna kako bi se ograničilo broj okupljenih u mjestima bogoslužja na maksimalni broj od 30 sudionika, a bez uzimanja u obzir veličine prostora i njegovog prihvatnog kapaciteta. Slijedom navedenog, u opisanom francuskom slučaju sud je utvrdio da se radi o ozbiljnom i očito neproporcionalnom ograničenju temeljne slobode vjeroispovijedi (bogoslužja) koje nije bilo nužno radi postizanja legitimnog cilja zaštite javnog zdravlja. U kontekstu problematike ustavnosti protuepidemijskih mjera ovom izdvojenom mišljenju dodajem i analizu okolnosti koje su relevantne i aktualne za predmetnu temu.

I. O primjeni članka 17. Ustava i standardima zaštite ljudskih prava, položaju Hrvatskog sabora i Ustavnog suda (hrvatskom ustavnom modelu) tijekom pandemije SARS-CoV-2

Ponukan sve izraženijim javnim prijeporima na temu primjenjivosti članka 17. Ustava u trenutnoj situaciji ograničenja ustavnih (ljudskih) prava tijekom SARS-CoV-2 pandemije, konkretno o pitanju nalazimo li se de facto u izvanrednom stanju i treba li Hrvatski sabor ostvarivati kontrolu nad radom Stožera civilne zaštite dvotrećinskim odlučivanjem, a osobito zbog različitih tumačenja pozicije i djelovanja Ustavnog suda koja, između ostaloga, prigovaraju Ustavnom sudu nedostatak neovisnosti od izvršne ovlasti, čak do razine “manipuliranja” radom Ustavnog suda ili problematiziranja profesionalnih kompetencija i kredibiliteta pojedinih sudaca, a uvažavajući participaciju drugih nositelja ustavnog institucionalnog okvira Republike, posebno Predsjednika Republike i zastupnika u Hrvatskom saboru, u javnim raspravama o primjeni članka 17. Ustava, držim potrebnim sa svoje strane izložiti što mislim o ovoj problematici i rasvijetliti je iz druge perspektive, posebice u odnosu na neopravdane teze o “politizaciji” rada Ustavnog suda, a s ciljem da razložim pozadinu “konzervativnog” pristupa primjeni članka 17. Ustava. Mogu prihvatiti argumente koje su iznosili neki ustavnopravni stručnjaci ili Predsjednik Republike i pojedini zastupnici u Hrvatskom saboru, da je pandemija SARS-CoV-2 stanje velike prirodne nepogode u smislu članka 17. Ustava koje je rezultiralo ograničenjem niza osobnih sloboda i drugih ustavnih prava.

Međutim, iz moje optike, meritum stvari nije u raščlambi (semantičkoj analizi) pojmova “velike prirodne nepogode” i “izvanrednog stanja”, niti se time Ustavni sud bavio prigodom rasprave o ovoj problematici, nego je bit u prosudbi kakve bi učinke eventualna primjena članka 17. Ustava tijekom pandemije SARS-CoV-2 imala na dosad postignuti stupanj zaštite ustavnih (ljudskih) prava, a u okvirima ustavnog modela parlamentarne demokracije koji nam je zadan.

Teza da je s aspekta zaštite ustavnih (ljudskih) prava potrebno ograničiti Stožer civilne zaštite parlamentarnim nadzorom na temelju članka 17. Ustava zapravo podupire snižavanje dosad ostvarenog stupnja zaštite ustavnih (ljudskih) prava u Republici Hrvatskoj.

“Izvanredno stanje” koje implicira članak 17. Ustava zapravo omogućuje Hrvatskom Saboru, Vladi i Stožeru civilne zaštite da ograniče ustavna (ljudska) prava u većoj mjeri nego što je to moguće u “redovnim stanjima”. U tom slučaju bi se primjenjivalo pravilo prema kojem Hrvatski sabor i Vlada imaju prostrano diskrecijsko područje, odnosno vrlo široku marginu prosudbe, u ograničenju ustavnih (ljudskih) prava, dok bi margina prosudbe Ustavnog suda u ispitivanju razmjernosti pojedinih mjera Stožera civilne zaštite bila znatno sužena u odnosu na one testove proporcionalnosti koje Ustavni sud sada primjenjuje (u “redovnom stanju”). Drugim riječima, pojedinci i pravne osobe koji bi se ustavnim tužbama obraćali Ustavnom sudu i tvrdili da je došlo do nerazmjernog ograničenja njihovih prava uživali bi, u slučaju primjene članka 17. Ustava, niže standarde zaštite, a doseg nadzora Ustavnog suda bi značajno bio sužen. Isti učinak bi konačno formaliziranje članka 17. Ustava imalo i na mogućnost građana i poduzetnika da se nakon iscrpljenja pravnog puta pred Ustavnim sudom obrate ESLJP-u.

Naime, jednom kad Ustavni sud potvrdi primjenu članka 17. Ustava, otvorio bi put Hrvatskom saboru i Vladi da Vijeću Europe uputi obavijest (notifikaciju) o derogiranju Konvencije tijekom primjene članka 17. Ustava, sve u skladu s člankom 15. Konvencije. U slučaju derogiranja Konvencije, ESLJP prestaje koristiti svoje standardne testove razmjernosti (proporcionalnosti) uplitanja u prava i slobode zajamčene Konvencijom, te se njegov sudski nadzor isključivo ograničava na pitanje jesu li osporene mjere koje je država primijenila tijekom “izvanrednog stanja” bile nužne, odnosno opravdane, u kontekstu izvanredne (hitne) situacije (vidjeti predmete Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 1978., § 207.; te Kavala protiv Turske, 2019., § 88.).

Čak i kad Vijeću Europe nije formalno upućena notifikacija o derogiranju Konvencije, ESLJP bi bio dužan uzeti u obzir činjenicu da je Hrvatski sabor ili hrvatski Ustavni sud prihvatio da se nalazimo u stanju pokrivenim člankom 17. Ustava te bi u tom slučaju bio dužan provesti testove proporcionalnosti u skladu s legitimnim ciljem koji se nastojao postići primjenom članka 17. Ustava, ostavljajući široku marginu prosudbe Republici Hrvatskoj. Drugim riječima, ESLJP u slučajevima “izvanrednog stanja” snižava standarde zaštite ljudskih prava u odnosu na one koje primjenjuje u “redovnim” stanjima, a države na temelju članka 15. Konvencije uživaju široku marginu prosudbe u derogiranju odredaba Konvencije koje jamče upravo ona osobna prava i slobode koje su posebno ugrožene tijekom pandemije SARS-CoV-2 kao što su osobna sloboda (članak 5. Konvencije), sloboda kretanja (članak 2. Protokola br. 4 uz Konvenciju), pravo na osobni i obiteljski život i pravo na pristup zdravstvenim uslugama (članak 8. Konvencije), pravo na mirno uživanje imovine i poduzetničke slobode (članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju), sloboda okupljanja i pravo na prosvjed (članak 11. Konvencije), sloboda vjeroispovijedi (članak 9. Konvencije) i dr.

Polazeći od realnosti da je, za razliku od dominirajućeg stanja u redovnom sudstvu (uz rijetke iznimke), Ustavni sud jedini sud Republike Hrvatske koji izravno primjenjuje Konvenciju i koji je uspio internalizirati konvencijske (europske) standarde zaštite ljudskih prava u hrvatski pravni sustav, držim da uloga ustavnog suca nije arbitrirati između katedri ustavnog prava o pojmovima sadržanim u članku 17. Ustava, niti podilaziti formalno-proceduralnim obzirima bez sagledavanja konteksta i konačnih učinaka na ustavnopravni poredak i dosad postignuti stupanj zaštite ljudskih prava u Republici Hrvatskoj. Naime, dokle god institucije i javna uprava redovno funkcioniraju (a unatoč svemu i dalje uredno funkcioniraju), dužnost ustavnih sudaca je očuvati razinu zaštite ljudskih prava koju je Ustavni sud dosad postigao razvojem svoje ustavnosudske prakse i internalizacijom konvencijskih (europskih) standarda u hrvatski pravni sustav i zaštititi u što širem opsegu nadležnosti i ovlasti Ustavnog suda u jednoj od najtežih kriznih situacija u kojoj se Republika Hrvatska našla nakon Domovinskog rata, a bez uspostavljanja nepotrebnih presedana koji bi se u budućnosti mogli zloupotrijebiti (imajući u vidu iskustva i drugih članica Vijeća Europe iz kojih je razvidno da procesi demokratizacije i razvoja vladavine prava nisu ireverzibilni). Na kraju, uloga je ustavnih sudaca, i onda kad građanima i poduzetnicima nije pružena zaštita na domaćoj sudskoj razini, očuvati njihovo pravo da se na temelju članka 34. Konvencije obrate ESLJP-u i tamo dobiju odgovarajuću zaštitu svojih prava, a u skladu s ionako minimalnim standardima zaštite koje je taj sud razvio u “redovnim situacijama”. Pod hipotetikom solucije u kojoj bi Ustavni sud prihvatio tezu da se protuepidemijske mjere moraju donositi isključivo na osnovi članka 17. Ustava u Hrvatskom saboru dvotrećinskom većinom, moguće je domisliti kako bi Hrvatski sabor u postojećem ustavnom modelu nadzirao sustav upravljanja pandemijom, odnosno na koji bi način upravljao kriznom situacijom.

Hipotetički, u petak 15. kolovoza, treba hitno donijeti odluku o zatvaranju državnih granica zbog pojave smrtonosnog virusa u okruženju, a koja predstavlja ograničenje slobode kretanja. Može li se donošenje odluke o protuepidemijskoj mjeri povjeriti dvotrećinskoj većini Hrvatskog sabora koji se u skladu s člankom 79. stavkom 1. Ustava ne nalazi u zasjedanju, a njegovi su zastupnici na godišnjem odmoru širom Hrvatske i svijeta? U tom bi slučaju Stožer civilne zaštite morao čekati da se sukladno članku 79. stavcima 2. i 3. Ustava provede komplicirana procedura sazivanja Hrvatskog sabora u izvanredno zasjedanje. Čak i da je takvu mjeru potrebno donijeti i tijekom redovnog zasjedanja Hrvatskog sabora, nije moguće odgovoriti na pitanje o hipotetskom odlučivanju dvotrećinskom većinom u Hrvatskom saboru bez uzimanja u obzir nedavnog slučaja kad zbog nepostojanja kvoruma zastupljenosti (zbog odsutnosti samo jednog zastupnika) nije bilo moguće održati ni sjednicu Hrvatskog sabora na kojoj se nakon katastrofalnog potresa na Banovini običnom (a ne dvotrećinskom) većinom nije mogao donijeti zakon koji regulira hitnu pomoć i obnovu potresom pogođenih područja. Zaključno, može li 151 zastupnik Hrvatskog sabora pravilno procijeniti opravdanost donošenja pojedinih protuepidemijskih mjera? Jesu li svi zastupnici osobe osposobljene medicinskim znanjima, sposobne procijeniti primjerice opravdanost mjere zabrane okupljanja u zatvorenim prostorima tako što će utvrditi kojom brzinom i u kolikom prostoru se aerosolom širi SARS-CoV-2 kad se u istom prostoru okuplja 2, 20 ili 200 osoba? Mogu li oni procijeniti opravdanost mjera koje donose stručnjaci i znanstvenici, i pritom arbitrirati te razumno odlučivati o pitanjima o kojima ne postoji suglasnost ni unutar same znanstvene zajednice na domaćoj i međunarodnoj razini i o kojima se i ugledni stručnjaci značajno razilaze u bitnim prosudbama?

Međutim, neovisno i o krutim pravilima o sazivanju Hrvatskog sabora, kvorumu zastupljenosti i kvorumu odlučivanja, također moram upozoriti da ni odbori Hrvatskog sabora (izuzev onih kojima su neke ovlasti izričito povjerene zakonom, kao što je Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav ili Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost), nemaju ovlasti kakve imaju odbori u usporedivim (model) parlamentarnim demokracijama, primjerice u Ujedinjenom Kraljevstvu, a ni ovlasti koje imaju parlamentarni odbori u predsjedničkim sustavima, kakve imaju odbori američkog Kongresa, a to su izdavanje obvezujućih naputaka tijelima državne uprave i agencijama, obvezujućih naloga za izuzimanje dokaza ili ovlast saslušanja službenika državne uprave i dužnosnika (kao General Committees u britanskom parlamentu), pravo provedbe istraživanja (kao Select Committees u britanskom parlamentu), ili pak posredno “pravo vetiranja” određenih odluka Vlade i tijela državne uprave neprihvaćanjem izvješća (“report and wait procedure”) ili uskratom financiranja (vidjeti u tom smislu pojam “federal government shutdowns” tijekom mandata R. Reagana, B. Clintona i B. Obame).

Drugim riječima, nijedan odbor Hrvatskog sabora nema ovlast pozvati na saslušanje ili izuzeti dokaze od članova Stožera civilne zaštite, niti provoditi istraživanja o radu ovog tijela, odnosno, učinkovito i efektivno nadzirati Stožer civilne zaštite.

Konačno, ako Vlada ne može ishoditi dvotrećinsku većinu u Hrvatskom saboru za donošenje protuepidemijskih mjera, ima li takva situacija ikakve reperkusije na političku odgovornost Vlade? Nema. Zato što se o (ne)povjerenju Vladi u Hrvatskom saboru odlučuje običnom većinom. Drugim riječima, Vlada o čijim protuepidemijskim mjerama ne bi postojalo dvotrećinsko odobrenje Hrvatskog sabora, za to ne bi bila (politički) odgovorna na bilo koji način. (S tim u vezi upozoravam posebno na ustavnu krizu u Češkoj Republici o kojoj relevantni europski mediji izvještavaju čitav protekli tjedan, a u kojoj se dogodilo da Vlada u parlamentu nema dvotrećinsku većinu za produljivanje protuepidemijskih mjera, dok češki premijer odbija odstupiti, zbog čega su sustav protuepidemijskih mjera morali “spašavati” pokrajinski čelnici svojim odlukama.)

U tom smislu sam dodatno dužan osvrnuti se na odredbu članka 101. stavka 2. Ustava koja bi se trebala primjenjivati kad se u stanju velike prirodne nepogode Hrvatski sabor ne može sastati (daljnji stavci 3. i 4. iste odredbe), pa predviđa ovlast Predsjedniku Republike donositi uredbe sa zakonskom snagom. U tom slučaju je Predsjednik Republike ograničen prijedlogom, odnosno ako prijedlog i dolazi od Predsjednika Republike, ograničen je supotpisom Predsjednika Vlade. Slijedi, dakle, da ni Predsjednik Republike tijekom pandemije SARS-CoV-2, i da se primjenjuje članak 17. Ustava i Hrvatski se sabor ne može sastati, ne može samostalno donositi nikakve odluke bez odluke Vlade. Dakle, prema postojećem hrvatskom ustavnom modelu, Vlada zasnovana na običnoj većini drži, i u “redovnom” i u “izvanrednom” stanju, u “pat poziciji” sve druge nositelje ustavnih kontrola i ravnoteže (“checks and balances”) – i Hrvatski sabor i Predsjednika Republike.

Zato ostajem kod stava da Hrvatski sabor u postupku dvotrećinskog odlučivanja predviđenim člankom 17. Ustava, zbog neodgovarajućih ustavnih ovlasti koje su mu dodijeljene, ne može osigurati hitar i učinkovit sustav upravljanja pandemijom, niti može efektivno nadzirati odgovornost nositelja tog sustava, Vlade i Stožera civilne zaštite. Ova primjedba ne ide u pravcu diskreditiranja uloge Hrvatskoga sabora, nego upućivanja na nedostatke inherentne modelu usvojenom nakon dokidanja polupredsjedničkog sustava iz božićnog Ustava. Riječ je o ustavnom modelu doktrinarno opisanom kao parlamentarizam većinskog tipa poremećene ravnoteže u korist izvršne vlasti (“kancelarski sustav”) – u kojem su iz naprijed navedenih razloga izostavljeni konkretni i učinkoviti mehanizmi kontrola i ravnoteže koji bi omogućili Hrvatskom saboru obavljanje brzog i učinkovitog nadzora nad radom Vlade, te kojim su preostale uske predsjedničke ovlasti lišene svakog smisla obveznim supotpisom Predsjednika Vlade. Stoga, umjesto da se uoči pravi trenutak za otvaranje svih pitanja o nedostatcima ustavnog modela parlamentarne demokracije kojeg slijedimo, u pravnoj znanosti, klubovima parlamentarnih stranaka i javnom diskursu, kao najveći problem, metodom zamjene teza, nametnuo se jedini čuvar ustavnosti te sustava kontrola i ravnoteže u većinskom parlamentarnom sustavu – Ustavni sud. S druge strane, razumno je procijeniti treba li u situaciji, kad se u javnom diskursu nameće pristup da je sustav civilne zaštite i protuepidemijskih mjera “izpolitiziran”, takvom “izpolitiziranom” sustavu još više političke kontrole u vidu dvotrećinskog (raspravljanja) i glasanja u Hrvatskom saboru, umjesto nekog vida objektivne kontrole? Prema tome, pred Ustavnim sudom se nikad nije našla dvojba o tome što je velika prirodna nepogoda iz članka 17. Ustava, već – barem prema mojem viđenju – samo jedna dilema – hoće li nadzor nad sustavom protuepidemijskih mjera biti prepušten u cijelosti kontroli dvotrećinske većine Hrvatskog sabora, ili će se primijeniti model (ustavno)sudske kontrole?

Ustavni sud, za razliku od Hrvatskog sabora, uživa dojam ili barem presumpciju objektivne sudske kontrole. U tom smislu ističem kako su odluke Ustavnog suda lako provjerljive pred ESLJP-om i podliježu njegovoj objektivnoj kontroli, čak i postupci apstraktne ustavnosudske kontrole (ocjene ustavnosti, vidjeti u tom smislu predmete Gavella protiv Hrvatske te Juričić protiv Hrvatske). Ustavnosudska kontrola se ne zasniva na javnom mnijenju, pitanju dojma ili političkom mandatu, već na objektivnim provjerljivim činjenicama. Ustavni sud posjeduje dovoljan (premda zasad nikako savršen) postupovni instrumentarij da bi te činjenice utvrdio te odvagnuo različite pristupe i pravna mišljenja, od pribavljanja pisanih očitovanja od Vlade, do pribavljanja mišljenja znanstvenika u različitim poljima znanosti, od prava do medicine. Od svih institucija, najveću sposobnost hitrog djelovanja u kriznim situacijama ima upravo Ustavni sud jer je i prije ove pandemije, u svom redovnom djelovanju (primjerice, u predmetima istražnog zatvora, protjerivanja stranaca ili iseljenja iz doma), održavao i održava hitne izvanredne sjednice vijeća od šest sudaca ili sjednica punog plenuma. Stručne službe i savjetnici Ustavnog suda kad je potrebno rade i na neradne dane i blagdane, a tijekom godišnjih odmora i neradnih dana Ustavni sud ima ustrojen sustav dežurstava putem obvezne prisutnosti najmanje polovice uposlenih i obveznog odziva zaposlenika na poziv. I konačno, u postupovnom smislu najvažnije za podnositelje zahtjeva, prijedloga i ustavnih tužbi, Ustavni je sud uvijek ovlašten privremenom mjerom odgoditi primjenu (učinke) osporenih akata i neposredno intervenirati u neustavno stanje.

Slijedom navedenog, prema mojoj prosudbi, Ustavni sud se, suočen s alternativom parlamentarne kontrole dvotrećinskim odlučivanjem, iz naprijed navedenih razumnih motiva, opredijelio za učinkovitiji i objektivniji model (ustavno)sudske kontrole nad radom Stožera civilne zaštite i protuepidemijskih mjera, ostavljajući pritom Hrvatskom saboru nedirnutu prirodnu ustavnu poziciju koju uživa u većinskom parlamentarnom sustavu baziranom na odlučivanju običnom većinom. Upravo u navedenom kontekstu (premda se u javnom diskursu tumačila u kontekstu konačne pobjede pojedinih saborskih klubova), a u vezi s prethodno opisanim nedostatcima u ustavnim ovlastima Hrvatskog sabora, treba i tumačiti rijetku odluku Ustavnog suda kojom su protuepidemijske mjere oglašene neustavnima – onu o ukidanju odredaba Poslovnika Hrvatskog sabora kojima se ograničio rad Hrvatskog sabora, zastupnika i klubova u protuepidemijskim uvjetima.

II. Osvrt na diskreditiranje uloge Ustavnog suda tijekom pandemije SARSCoV-2 alternativnim činjenicama

Rad Ustavnog suda je naravno podvrgnut kritici ne samo stručne javnosti, već i laičke javnosti i medija, a sloboda izražavanja je temeljni stup demokratskih društava. Problem po hrvatski ustavnopravni poredak u cjelini, međutim, nastaje, kad se ono što se reprezentira kao dopuštena kritika, počinje pretvarati u javno primjetnu i prevladavajuću agendu diskreditiranja Ustavnog suda kao institucije koja ne uživa nikakvu neovisnost od izvršne vlasti, a dio te agende proizlazi iz, doslovno, alternativnih činjenica koje je nemoguće javno opovrgnuti (jer je interni sustav funkcioniranja Ustavnog suda poznat tek nekolicini pojedinaca koji su u njemu radili ili rade). Prva alternativna činjenica na kojoj se gradio dojam o tome da Ustavni sud naginje stanovitoj tajnosti postupanja, a to u povezanosti s podvrgavanjem dominantnim političkim strukturama u izvršnoj vlasti, je navodni nedostatak javnosti rada Ustavnog suda zbog nemogućnosti medija da u skladu s člankom 47. stavkom 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) nazoče sjednicama Ustavnog suda na kojima se odlučivalo o mjerama Stožera civilne zaštite, te zbog nesazivanja savjetodavne ili javne rasprave u skladu s člancima 49. i 50. Ustavnog zakona. Prije svega, tajnost raspravljanja, odnosno vijećanja i glasovanja sudskih vijeća, in camera, je sukladno standardima ESLJP-a i Venecijanske komisije za demokraciju kroz pravo, temelj neovisnosti pravosuđa koji jamči sucima slobodu od bilo kakvog vanjskog pritiska, uključujući i od utjecaja javnosti. Tako primjerice i Zakon o kaznenom postupku i Zakon o parničnom postupku, ne da ne predviđaju pravo javnosti da sudjeluju na sjednicama sudskih vijeća, već apsolutno zabranjuju da u prostoriji sudskog vijeća tijekom vijećanja i glasovanja bude prisutan itko osim članova vijeća (sudaca i njihovih savjetnika) te zapisničara. Takva ili slična pravila primjenjuju se na svim sudovima u svim demokratskim zemljama, kao i na ESLJP-u i Sudu Europske unije, a iznimke je možda (ako igdje) moguće naći samo u autokratskim ili totalitarnim sustavima gdje je sadržaj rasprave, vijećanja i glasovanja sudaca od interesa izvršne vlasti ili njezinih tajnih službi. Slijedom navedenog, ni u jednoj uređenoj demokratskoj državi, pa čak ni na jednom hrvatskom sudu, osim na Ustavnom sudu, ne postoji pravo medija prisustvovati donošenju sudskih odluka in camera na sjednicama suda.

Ustavni sud, kad smatra potrebnim pribaviti dodatna pravna mišljenja ili znanstveni savjet, poseže za pribavom pisanih očitovanja, poglavito katedri pravnih fakulteta. Međutim, u recentnije vrijeme katedre pravnih fakulteta iznose često snažno suprotstavljena stajališta o pitanjima koja im Ustavni sud postavi, prethodno ih javno obznanjujući tako da se u široj javnosti i mjesecima prije odluke Ustavnog suda raspravljaju pravna pitanja koja bi trebao raspraviti Ustavni sud na svojoj sjednici. Drugim riječima, rijetko kad Ustavni sud od pozvanih katedri uspije dobiti jedinstven i nedvosmislen stav o postavljenim pitanjima. Tako je Ustavni sud doveden u nezahvalnu ulogu javnog arbitra između suprotstavljenih stajališta pojedinih znanstvenika, ustavnopravnih stručnjaka, njihovih katedri, ili suprotstavljenih
stajališta unutar samih katedri. Slijedom navedenog, većina ustavnih sudaca nije bila sklona omogućiti da se u tu poziciju ponovo dovede pri donošenju važnih odluka o mjerama Stožera civilne zaštite te je ocijenjeno zadovoljavajućim, u slučaju da se ocijeni potrebnim, pribaviti odgovarajuća mišljenja pisanim putem. Što se pak tiče odredaba članaka 49. i 50. Ustavnog zakona o savjetodavnoj i javnoj raspravi, i uopće drugih odredaba Ustavnog zakona kojima bi se trebala osigurati kontradiktornost postupka pred Ustavnim sudom, one ne udovoljavaju prije svega načelu kontradiktornosti kao postupovnom jamstvu prava na pravično suđenje (vidjeti utvrđenu povredu članka 6. stavka 1. Konvencije u postupku pred Ustavnim sudom u predmetu Juričić protiv Hrvatske) zbog čega je Ustavni sud morao posegnuti za posebnim pravilima za obradu predmeta.

Isto tako, ove odredbe ne zadovoljavaju potrebe Ustavnog suda, posebno u predmetima konkretne ustavnosudske kontrole (ustavnih tužbi) koji čine više od 90% ustavnosudskih predmeta, a u kojima se u predmetima sporova između privatnih stranaka sve češće pojavljuju pitanja djelotvornosti zakonodavnog okvira za rješavanje privatnih sporova (s aspekta pozitivne obveze države da uvede djelotvoran okvir za zaštitu prava i sloboda zajamčenih Konvencijom). U tom smislu, odredbe članaka 49. i 50. Ustavnog zakona potrebno je redizajnirati u skladu s pravilima o javnim raspravama pred usporedivim sudovima, poglavito ESLJP-om. Naime, taj sud održava javne rasprave samo s jednim ciljem – saslušanjem stranaka: nakon što stranke (pojedinac i zastupnik vlade) iznesu argumente o (ne)osnovanosti pojedinačnog zahtjeva, suci postavljaju izravno pitanja strankama o činjeničnim ili pravnim aspektima predmeta, bez iznošenja vlastitih (sudačkih) mišljenja o predmetu, a nakon saslušanja se povlače na tajnu raspravu in camera. Funkcija savjetodavnih rasprava pred ESLJP-om ostvaruje se tako što se prethodno, zainteresiranim osobama, udrugama za zaštitu ljudskih prava, međunarodnim organizacijama, odobrava na njihov zahtjev ili dodjeljuje odlukom suda status intervenijenta u postupku, te one podnose pisana očitovanja koja na javnoj raspravi mogu dodatno razjasniti na upit sudaca. Pritom se suci ne upuštaju u nikakvu raspravu s navedenim sudionicima postupka, niti javnost može steći uvid u prethodno formirane stavove ili mišljenja sudaca.

Druga alternativna činjenica na kojoj se pokušava zasnovati u javnosti dojam o pristranosti Ustavnog suda je navodno manipuliranje dodjelom predmeta ocjene ustavnosti mjera Stožera civilne zaštite tako što su svi ti predmeti bez jasnog pravila dodijeljeni jednom sucu izvjestitelju. Pitanje načina dodjele “anti-covid” predmeta u rad (i posljedično postupanje suca izvjestitelja u tim predmetima) bilo je i predmetom posebne elaboracije pojedinih izdvojenih mišljenja što bi samo po sebi indiciralo postojanje internog prijepora proceduralno-poslovničke naravi, ali i suštinske naravi. Prije svega, Ustavni zakon ne sadrži nikakva jasna pravila o dodjeli predmeta na Ustavnom sudu, a također, nikakva pravila ni o prioritetnom rješavanju predmeta odnosno njihovoj hitnosti, redoslijedu rješavanja i slično. Stoga je pitanje dodjele predmeta riješeno Poslovnikom Ustavnog suda, u članku 14., tako da Predsjednik Ustavnog suda dodjeljuje predmet u rad (u čemu ga može zamijeniti i Zamjenik Predsjednika Ustavnog suda), a prema članku 15. Poslovnika dodjeljuje ga u rad prema abecednom redu sudaca. Abecedni red sudaca zapravo utvrđuju stručne službe Ustavnog suda koje vode informacijski sustav s podatcima o abecednom redu i posljednjoj dodjeli, opterećenosti, i članovima pojedinih “rotirajućih” vijeća, kao što su pritvorsko vijeće i vijeća za izborne sporove, čiji sastav nije stalan.

Međutim, članak 15. Poslovnika Ustavnog suda izrijekom ovlašćuje Predsjednika Ustavnog suda da predmete raspodjeljuje u rad i mimo abecednog reda. Navedena odredba prije svega postoji, ne samo da bi se uvažile stručne specijalizacije pojedinih sudaca i savjetnika, već i kako bi se omogućila ravnomjerna opterećenost sudačkih referada, jer je prilično poznato svakom tko je obavljao sudački posao da je nemoguće jednom sucu u jednoj godini s potrebnom kvalitetom iznjedriti više opsežnih i iznadstandardno kompleksnih predmeta koji bi mu automatizmom mogli biti dodijeljeni prema kriteriju abecednog reda. Također, kako bi se izbjeglo neujednačeno rješavanje istovrsnih ili sličnih predmeta, i
zastoji u radu više sudačkih referada s istovrsnim predmetima u kojima se ne može odlučivati dok se konačno ne zauzmu načelna stajališta Ustavnog suda o spornim općim pitanjima, ne nalazim ništa sporno u dodjeljivanju takozvanih “serijskih” predmeta u jednu sudačku referadu.

Što se tiče redoslijeda rješavanja “serijskih” predmeta unutar jedne sudačke referade, njega ne određuje Predsjednik Ustavnog suda, već ga zajedno sa savjetnikom utvrđuje sudac izvjestitelj. Redoslijed se određuje, barem u mojoj referadi, ne samo po hitnosti (postoje predmeti u kojima se zahtijeva od savjetnika da predmet pripremi u roku dva do tri dana, kao što su predmeti istražnog zatvora, protjerivanja, izručenja i slični, kao i izborni sporovi u kojima je rok određen zakonom), već i po logici pravnih pitanja koja su postavljena, s tim da je neke predmete jednostavno nemoguće riješiti prije nego što je o nekom prethodnom pravnom pitanju zauzet stav u nekom drugom predmetu, ili prije no što su pribavljena sva potrebna očitovanja stranaka i sudionika.

Slijedom navedenog, ne postoji apsolutno ništa protivno Poslovniku Ustavnog suda niti neuobičajeno ili nikad viđeno u činjenici da referada jednog suca izvjestitelja obrađuje skupinu predmeta koja se odnosi na bitno slična ili potpuno identična pravna pitanja te određuje redoslijed za njihovu obradu. Štoviše, to je notorno i zato posve poznato svim sucima Ustavnog suda! Zaključno, u predmetima protuepidemijskih mjera, neovisno o pitanju ocjene samog merituma konačne odluke Suda i kvalitete njezine argumentacije, glede same tehnologije i načina postupanja ne vidim ništa atipično, sporno ili iregularno što bi moglo predstavljati osnovu za iole utemeljeno problematiziranje postupanja Ustavnog suda, stoji u izdvojenom mišljenju suca Šumanovića.