Upravni sud u Zagrebu zaprimio je 3. svibnja 2016. moju tužbu radi poništenja Odluke ministra znanosti, obrazovanja i športa o osnivanju Ekspertne radne skupine za provođenje Cjelovite kurikulne reforme od 11. ožujka 2016. Predmet se vodi pod brojem UsI-1366/2016. Ekspertna radna skupina na čelu s Borisom Jokićem, naime, uspostavljena je mimo pravnih standarda, pravila, mjera i aktivnosti izrijekom propisanih Strategijom znanosti, obrazovanja i tehnologije iz 2014. u čijoj je izradbi sudjelovalo više članova te skupine.
Sadržaj tužbe dijelim s javnošću nakon što je Boris Jokić 23. svibnja 2016. dao rok od 47 sati ministru Šustaru da odbaci zaključke saborskoga Odbora za obrazovanje od 19. svibnja 2016., zato jer je taj Odbor zaključio: „3. Predloženu kurikulnu reformu potrebno je uskladiti sa Strategijom znanosti, obrazovanja i tehnologije u onom dijelu koji se odnosi na jačanje STEM-područja u procesu obrazovanja. S tim u vezi sedmeročlanu Ekspertnu skupinu za provođenje Cjelovite kurikulne reforme potrebno je dopuniti po jednim predstavnikom iz sljedećih struka: kemija, biologija, fizika, matematika, informatika, hrvatski jezik, povijest, pedagogija, tjelesni odgoj i likovni odgoj.“
Očito je da ni Posebno stručno povjerenstvo (vodi ga Neven Budak), ni Ekspertna radna skupina (vodi je Boris Jokić), ni Ministarstvo obrazovanja, ni saborski Odbor za obrazovanje ne provode Strategiju i ne postupaju prema mehanizmima koji su njome predviđeni. To se zbiva jer ne postoji:
* ozbiljna, pozorno građena, čuvana i razvijana sustavna obrazovna politika ni u saborskom Odboru za obrazovanje ni u Ministarstvu obrazovanja,
* poštovanje prema Saboru kao predstavničkom tijelu građana i nositelju zakonodavne vlasti.
U pravnoj je državi nezamisliva opstrukcija propisanih instituta, samovoljno ustupanje ili prisvajanje djelokruga i namještanje pravne osnove, kako se dogodilo u ovom slučaju. Odstupanja u nazivlju, odustajanje od pojedinih naloženih koraka i neispunjenje određenih pokazatelja jednostavno nisu predviđena Strategijom ni suvislom politikom, pa se nikako ne mogu smatrati opravdanima, mogućima i očekivanima. Ipak, sve to uporno potvrđuje da sami pisci, provoditelji i nadziratelji Strategiju ne uzimaju ozbiljno nego prigodice, izbirljivo i samovoljno. A to joj nipošto nije jamstvo da će biti ostvarena.
1. Sporni akt
Dana 11. ožujka 2016. godine ministar znanosti, obrazovanja i športa Predrag Šustar donio je „Odluku o osnivanju Ekspertne radne skupine za provođenje Cjelovite kurikulne reforme sukladno cilju 2. u poglavlju Rani i predškolski, osnovnoškolski i srednjoškolski odgoj i obrazovanje Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije“.
2. Pravodobnost tužbe
Sporni akt nije mi dostavljen, nego sam za njega doznao iz vijesti o donošenju Odluke koja je objavljena 4. travnja 2016. zajedno sa samom preslikom te Odluke. Stoga je ova tužba pravodobna sukladno članku 24. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 20/10, 143/12 i 152/14).
3. Dopuštenost tužbe
Spornim mi je aktom onemogućeno ustavno pravo iz članka 44. Ustava Republike Hrvatske, da pod jednakim uvjetima sudjelujem u obavljanju javnih poslova, Naime, osnutak Ekspertne radne skupine predviđen je kao mjera 2.1.1. Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije, a članove te skupine moglo se imenovati tek nakon izrade i objave kriterija i načela za njegovo formiranje i nakon raspisana natječaja za izbor njegovih članova. Izostavljenim svih tih propisanih koraka, uskraćena mi je mogućnost prijave na natječaj (jer on nije raspisan), natjecanje (jer ga nije bilo) i izbor (jer ni njega nije bilo) radi obavljanja javnih poslova. Stoga su mi donošenjem osporene Odluke povrijeđena Ustavom i zakonom zajamčena prava i pravni interes, pa je ova tužba dopuštena.
4. Bȋt spora
Ministar je prekoračio i prekršio svoje ovlasti, neovlašteno je posegnuo za diskrecijskom ocjenom, nedopušteno se poslužio zakonski neutemeljenim obrascima (predlošcima, šprancama) kakvi kruže u tom Ministarstvu, ponesen pravnom zabludom, zabunom ili igrom riječi kako je Ekspertna radna skupina iz Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije, koju je spornim aktom utemeljio, institut identičan radnoj skupini iz članka 77. stavka 3. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa. Riječ je o institutima koji se razlikuju i imenom, i pravnom osnovom, i osobom ovlaštenom na donošenje takve odluke, i pretpostavkama koje je nužno prethodno ispuniti (v. točku 11).
5. Odluka kao provedbeni akt Strategije
Odlukom je osnovana tzv. Ekspertna radna skupina za provedbu Cjelovite kurikulne reforme sukladno cilju 2. u poglavlju Rani i predškolski, osnovnoškolski i srednjoškolski odgoj i obrazovanje Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije.
Strategiju obrazovanja, znanosti i tehnologije (Narodne novine, broj 124/14) donio je Hrvatski sabor 17. listopada 2014.
Strategija je ustavna kategorija iz članka 80. retka 6. Ustava Republike Hrvatske. U smislu te ustavne odredbe pojam se može tumačiti kao:
* znanje i umijeće uporabe političkih, gospodarskih, psiholoških i ustrojbenih snaga naroda da bi se dobila najveća moguća potpora usvojenoj politici;
* djelatnost državnoga vodstva u određivanju i ostvarenju težišnih namjera na važnom državnom području;
* dugoročno planiranje i djelovanje radi postizanja određene svrhe;
* alat za određivanje državnih interesa i njihovo ostvarivanje;
* ponašanje, držanje, odnošenje, odnos ili postupanje usmjereno prema određenom ishodu.
Prema općem poimanju, strategija je sustav znanstvenih spoznaja i umijeća o pripremanju i vođenju nekoga područja radi ostvarenja određenih ciljeva. Kao isprava je najviši, sveobuhvatni i zato načelni programski tekst, oblik deklaracije koji opisuje što se želi postići i na koji se način neko područje želi dalje razvijati. Strategija odražava političku volju najvišega zakonodavnoga i predstavničkoga tijela u državi i bez obzira što nije formalan zakon, njezine se nedvosmislene odredbe ne mogu tumačiti kao izbirljive ili neobvezatne da bi se ona provodila suprotno izričitim odredbama koje su u njoj sadržane.
Strategija je osnova svakoga dugoročnoga razmišljanja čelništva i osnova za uspješno djelovanje. Ona je najvažniji alat uprave u oblikovanju okruženja kako bi djelovanje pojedinaca koji rade zajednički u skupinama bilo učinkovito. Po definiciji je „brižljiv plan ili metoda; pametan program; umijeće osmišljavanja ili uporabe planova ili programa u odnosu na svrhu“,[1] odnosno „dugoročan plan, dosljedan i cjelovit sustav uputa zasnovan na prihvaćenim načelima, mjerilima, zakonima, smjernicama i pravilima“.[2]
6. Postupkovne odredbe Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije
U poglavlju Smjernice za provedbu Strategije ističe se: „Radi koordinacije poslova oko provedbe Strategije, kao i usklađivanja s drugim srodnim strategijama te radi praćenja provođenja Strategije osnovat će se Posebno stručno povjerenstvo pri Uredu predsjednika Vlade Republike Hrvatske za provedbu Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije i koordinaciju strategija i djelovanja na području obrazovanja, znanosti, tehnologije i inovacija.
1. Cilj: Osigurati provedbeni okvir za ostvarivanje Strategije
Mjera 1.1. Osnovati Posebno stručno povjerenstvo pri Uredu predsjednika Vlade RH
Nadležnost: Vlada RH
Provedba: Vlada RH
Pokazatelji ostvarivanja: Osnovano Posebno stručno povjerenstvo“.
7. Mjerodavne odredbe Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije
U poglavlju Rani i predškolski, osnovnoškolski i srednjoškolski odgoj i obrazovanje ističe se: „2.1. Inovirati i osuvremeniti nacionalni okvirni kurikul i uskladiti različite dokumente obrazovne politike… Donošenje Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru te izrada strukovnih kurikula za stjecanje kvalifikacija u redovnom sustavu obrazovanja nužno zahtijeva usklađivanje različitih dokumenata obrazovne politike da bi se osigurali preduvjeti za povezivanje sastavnica odgojno-obrazovnog sustava u povezanu i koherentnu cjelinu. Za ispunjenje ovoga specifičnog cilja potrebno je ustrojiti i pokrenuti rad Ekspertne radne skupine za provođenje kurikulne reforme (ERS). Temeljne zadaće ove skupine su izrada prijedloga Okvira nacionalnoga kurikula te vođenje cjelokupnog procesa kurikulne reforme. Jedna od najvažnijih mjera unutar ovoga specifičnog cilja jest definiranje koordiniranoga metodološkog pristupa izradi svih kurikulnih dokumenata.
Mjera 2.1.1. Ustroj Ekspertne radne skupine za provođenje kurikulne reforme (ERS)
Nadležnost: Posebno stručno povjerenstvo
Provedba: Posebno stručno povjerenstvo
Pokazatelji provedbe: Izrađeni kriteriji i načela formiranja ERS-a. Raspisan natječaj za izbor članova ERS-a.“
8. Materijalna neovlaštenost donositelja Odluke
Iz navedenih odredaba Strategije jasno je da ministar znanosti, obrazovanja i športa nije bio ovlašten imenovati Ekspertnu radnu skupinu za provedbu kurikulne reforme, nego da je mjerila i načela oblikovanja Ekspertne radne skupine, uključujući broj članova, profil članova, spolnu ravnopravnost, ravnopravnost znanstvenih područja i učilišta ili ustanova s kojih dolaze unaprijed, prije pristupa izboru, bilo dužno utvrditi i objaviti Posebno stručno povjerenstvo pri Uredu predsjednika Vlade Republike Hrvatske za provedbu Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije i koordinaciju strategija i djelovanja na području obrazovanja, znanosti, tehnologije i inovacija, sukladno mjeri 2.1.1. te Strategije.
Isto tako, to Posebno stručno povjerenstvo trebalo je raspisati i provesti natječaj radi izbora članova Ekspertne radne skupine. Ono to nije učinilo. Donositelj sporne Odluke prema Strategiji nije ovlašten osnovati Ekspertnu radnu skupinu, ni imenovati njezine članove; ministar jednostavno nema pravo na taj način „provoditi“ Strategiju.
Vlada je Odlukom od 6. studenoga 2014. osnovala Posebno stručno povjerenstvo. Rješenjem od 20. studenoga 2014. predsjednik Vlade imenovao je predsjednika i osam članova Posebnoga stručnoga povjerenstva.
To je Posebno stručno povjerenstvo ustrojilo neke druge Ekspertne radne skupine, primjerice 8. svibnja 2015. trinaestočlanu Ekspertnu radnu skupinu za praćenje i planiranje provedbe strategije obrazovanja odraslih, ali ne i onu za Cjelovitu kurikulnu reformu.
Donositelj prijeporne Odluke uopće nije bio ovlašten donijeti je prema izričitim odredbama same Strategije radi čije je provedbe tobože on to učinio osnivajući Ekspertnu radnu skupinu za provedbu Cjelovite kurikulne reforme sukladno cilju 2. u poglavlju Rani i predškolski, osnovnoškolski i srednjoškolski odgoj i obrazovanje Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije.
9. Sadržajna neovlaštenost donositelja
U uvodu sporne odluke donositelj se pozvao na dvije pravne osnove: članak 39. Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 150/11 i 12/13) i članak 77. stavak 3. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa (Narodne novine, broj 28/12, 40/13, 123/13 i 17/15).
Članak 39. Zakona o sustavu državne uprave određuje:
„Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito:
1. provodi utvrđenu politiku Vlade,
2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten,
3. brine o zakonitom i pravodobnom izvršavanju zakona i drugih propisa te u pitanjima od zajedničkoga interesa osigurava suradnju ministarstva s državnim tijelima, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnim osobama koje imaju javne ovlasti te drugim pravnim osobama,
4. prema državnim službenicima i namještenicima poduzima mjere utvrđene zakonom i drugim propisima u slučaju povrjede službene dužnosti.“
Prijeporni akt nije „provedbeni propis“ iz članka 39. točke 2. Zakona o sustavu državne uprave, jer prema članku 18. Zakona o sustavu državne uprave ministri donose provedbene propise „kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti“, a to prema ustaljenom shvaćanju Ustavnoga suda znači isključivo kad su za to zakonom doslovce ovlašteni i samo u materiji koja im je dana da je razrade, sve radi provedbe pojedinoga zakona ili uređenja pitanja koja im je zakonodavac povjerio. To ovdje nije bio slučaj, što je očito i iz nepozivanja na bilo koji poseban zakon. Nadalje, da nije riječ o općeobvezujućem aktu svjedoče bjelodane činjenice da odluka nije objavljena u Narodnim novinama i da se njome sustavno ne uređuje rad Ekspertne radne skupine, koja se njome osniva. Konačno, nije riječ o propisu jer on ne može stupiti na snagu „danom donošenja“, nego najranije sljedeći dan od dana objave u Narodnim novinama, kako je ustaljena judikatura Ustavnoga suda (Odluka U-I-3845/2006 od 23. siječnja 2013. – Narodne novine, broj 12/13).
Osporeni akt nije ni akt kojim se provodi „utvrđena politike Vlade“, jer nakon što je Sabor Strategijom odredio da se Posebno stručno povjerenstvo osnuje pri Uredu predsjednika Vlade, a ne pri Ministarstvu, i nakon što je odredio da Ekspertnu radnu skupinu radi Cjelovite kurikulne reforme izabere Posebno stručno povjerenstvo, a ne da je imenuje ministar, onda je, donoseći tu i takvu Odluku, ministar djelovalo suprotno članku 39. točki 1. Zakona o sustavu državne uprave.
10. O kršenju članka 77. stavka 3. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu
Uredba o ustrojstvu Ministarstva obrazovanja člankom 77. stavkom 3. propisuje: „Za raspravljanje o pojedinim pitanjima obavljanja poslova iz djelokruga Ministarstva, te utvrđivanje nacrta propisa, davanje mišljenja i prijedloga o značajnim pitanjima iz djelokruga Ministarstva, mogu se osnivati savjetodavna radna tijela (povjerenstva, radne grupe i slično).“
Riječ je o odredbi koja je prepisana iz članka 33. stavka 1. Uredbe o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave (Narodne novine, broj 154/11 i 17/12): „Za raspravljanje o pojedinim pitanjima obavljanja poslova državne uprave iz djelokruga tijela državne uprave, za utvrđivanje nacrta propisa, davanje mišljenja i prijedloga o značajnim pitanjima iz djelokruga tijela državne uprave, mogu se u tijelima državne uprave osnivati savjetodavna radna tijela (povjerenstva, radne grupe i slično).“
Međutim, Ekspertna radna skupina nije osnovana „za raspravljanje o pojedinim pitanjima obavljanja poslova iz djelokruga Ministarstva“, nego radi „provedbe 2. cilja u poglavlju Rani i predškolski, osnovnoškolski i srednjoškolski odgoj i obrazovanje Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije“. Dodatno, u nju nije imenovan ni jedan državni službenik, a ni u prethodnom sazivu toj skupini nije bilo do „obavljanja poslova iz djelokruga Ministarstva“, a do danas ni predložila ikakvu ispravu kojom bi ministar donio ijedan akt na njezin prijedlog.
Nadalje, Ekspertna radna skupina nije osnovana „za utvrđivanje nacrta propisa“, jer u njoj nema ni jednoga pravnika ni drugoga stručnjaka za sastavljanje propisa, niti je Ekspertna radna skupina utvrdila ili kani utvrditi ijedan „nacrt propisa“; njezini se imenovani članovi ponašaju kao da ih se zakonski okvir ne tiče.
Također, Ekspertna radna skupina nije postavljena da daje ikakva mišljenja ili prijedloge nego ona samostalno sastavlja ili vodi sastavljanje uputnika ili kurikula (prerađenih nastavnih programa).
Isto tako, Ekspertna radna skupina ne smatra se ministrovim „savjetodavnim tijelom“, nego meritornim reformatorima hrvatskoga školstva.
Ministar u radnu skupinu ustaljeno postavlja i državne dužnosnike i službenike, posebno stručnjake iz svojega i drugih Vladinih resora kao i iz pravnih osoba s javnim ovlastima i jedinica lokalne i područne samouprave, no u ovom slučaju nitko od imenovanih nije ni državni službenik, ni zaposlenik pravne osobe s javnim ovlastima, ni službenik lokalne ili područne samouprave.
Osim dobrih običaja, grubo su prekršena još dva zakona. Članak 23. stavak 1. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstva određuje da Ministarstvo obrazovanja obavlja poslove koji se odnose na nacionalni kurikul; udžbenike, normative, standarde i razvitak školstva i te poslove ne može obavljati netko izvan Ministarstva nego samo Ministarstvo. Prema članku 3. Zakona o državnim službenicima, pak, poslove iz djelokruga državnih tijela obavljaju isključivo državni službenici, a ni jedna osoba imenovanih spornom Odlukom nije državni službenik. Stoga ministar nije bio ovlašten osnovati savjetodavno radno tijelo za obavljanje poslova koje je povjerio toj skupini, niti je bio ovlašten obavljanje tih poslova povjeriti osobama koje nisu državni službenici.
Konačno, Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva obrazovanja ne predviđa da se u tom Ministarstvu osniva radna skupina s pridjevkom „ekspertna“. Ta riječ, naime, znači: „koji je znanjem i iskustvom stekao veliku sposobnost u rješavanju ili vođenja čega“. Stoga bi pretpostavka za dodjelu takve titule trebala biti trijaža, nalaz i mišljenje vještaka, svjedočanstvo recenzenata ili prosudbenoga povjerenstva koje je provelo postupak utvrđenja odgovarajućih činjenica i na natječaju izabralo one koji se odlikuju stečenim znanjem i iskustvom u rješavanju ili vođenja čega. Nasuprot tomu, ministar ustrojava radnu skupinu kao svoje savjetodavno tijelo s točno određenim razlogom, rokovima i mandatom. Ništa od toga nije uređeno pobijanom Odlukom; ona jednostavno nije donesena radi provedbe članka 77. stavka 3. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa.
12. Narav ovoga upravnoga spora
Bez obzira hoće li sud smatrati ovu tužbu upravnim sporom ocjene zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o mojem pravnom interesu (članak 3. stavak 1. točka 1. Zakon o upravnim sporovima) ili ocjenom zakonitosti postupanja javnopravnoga tijela kojim mi je povrijeđen pravni interes (članak 4. stavak 1. točka 2. Zakon o upravnim sporovima), i bez obzira hoće li sud ocijeniti da je pojedinačna odluka donesena primjenom slobodne ocjene javnopravnoga tijela, Zakon o upravnim sporovima izričito propisuje da se upravni se spor „može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana“ (članak 4. stavak 2.), pa predlažem da Upravni sud u Zagrebu utvrdi grješke u svrsi, zloporabu ovlasti i grješke u uporabi ovlasti, poznate u europskom pravu kao détournement de pouvoir (abuse of power) i u cijelosti poništi pobijanu odluku.
——————————————————————————
[1] Webster’s Third New International Dictionary, Cologne, 1993., str. 2256.
[2] Tehnički leksikon, ur. Zvonimir Jakobović, Zagreb, 2007., str. 835.
* Petar Marija Radelj, Dubrovčanin stalno nastanjen u Zagrebu, teolog i arhivist, urednik, leksikograf, prevoditelj, dobrovoljac i aktivist građanskoga društva, nije član ni jedne stranke ni udruge. Ustrajno se zalaže za naravni zakon, ljudska prava, demokraciju, izgradnju vladavine prava i uspostavu odgovornosti u javnom prostoru.
Tekst se nastavlja ispod oglasa
