Nacionalni plan oporavka i otpornosti Vlade RH ima niz manjkavosti zbog kojih postoji opasnost da ne doprinese bržem oporavku zemlje nakon krize izazvane pandemijom, stoji u zaključku analize koju je za Barometar konkurentnosti udruge Lipa napravio Kristijan Kotarski.
Plan ne afirmira najviše standarde učinkovitosti, transparentnosti, participativnosti, te dugoročnu viziju Hrvatske kao uspješne poduzetničke nacije. Unatoč dostupnim mogućnostima za usmjeravanjem daleko većeg postotka bespovratnih sredstava prema privatnim poduzećima, hrvatski nacrt NPOO-a to propušta iskoristiti.
U nastavku u cijelosti prenosimo analizu Kristijana Kotaskog.
Što je Nacionalni plan oporavka i otpornosti (NPOO) i kako on utječe na konkurentnost?
Fond oporavka i otpornosti kao jedinstven korak u novijoj povijesti EU integracije temelji se na tri stupa s ciljem što bržeg i kvalitetnijeg oporavka od ekonomskih posljedica izazvanih pandemijom koronavirusa. Prvo, on se odnosi na instrumente podrške državama članicama u nastojanju za što bržim ekonomskim oporavkom. Drugo, on podrazumijeva mjere za jačanje privatne potražnje i podršku poduzećima koja se nalaze u problemima. Treće, Fond oporavka i otpornosti treba služiti kao nadopuna i pomoć ključnim programima EU usmjerenima prema ubrzavanju zelene i digitalne tranzicije.
U svrhu ostvarenja navedenih ciljeva mogućnost korištenja 672,5 milijardi EUR (312 milijardi bespovratnih sredstava i 360 milijardi EUR povlaštenih zajmova) uvjetovano je provođenjem reformi koje trebaju biti povezane s planiranim investicijama, a koje svaka država članica mora elaborirati u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti. U tom pogledu reforme podrazumijevaju promjenu institucionalnog okruženja s namjerom snažnog i dugoročnog učinka na poboljšano funkcioniranje tržišta i javnih politika, dok se investicije odnose na financiranje aktivnosti i projekata od kojih se očekuju pozitivni učinci po društveno blagostanje, te investicije mogu biti javne i/ili privatne. Osim toga, važan element pristupa čini fokus reformskih aktivnosti na preporuke izdvojene u sklopu Europskog semestra za svaku državu članicu. Dakle, u svim spomenutim definicijama više je nego jasan naglasak na poticanje konkurentnih i otpornih ekonomskih struktura na cjelokupnom teritoriju EU, pa stoga Fond oporavka i otpornosti ili EU sljedeće generacije nudi izvrsnu priliku manje razvijenim državama članicama za hvatanje priključka s onima koje su razvijenije.
Fond oporavka i otpornosti omogućava jednokratno avansno plaćanje državama članicama u iznosu od 13% iznosa bespovratnih sredstava i zajmova do kraja ove godine, za razliku od sredstava dostupnih u sklopu kohezijske politike. Upravo se u ovako strukturiranoj isplatnoj shemi krije imperativ da države članice predlože vrlo uspješne projekte koji mogu najviše podići rast BDP-a i zaposlenost, a za koje ujedno procjenjuju da ih mogu realizirati u zadanom roku do 2026. godine. Dakle, vremenski ciklus projekata mora biti mnogo kraći od projekata financiranih sredstvima kohezijske politike, tj. bespovratna sredstva trebaju biti ugovorena do kraja 2023. i utrošena najkasnije do 2026. godine. S druge strane, za realizaciju projekata financiranih iz sredstava kohezijske politike krajnji je rok 2029. godine. Osim toga, važno je naglasiti da programi i projekti financirani programom EU sljedeće generacije ne zahtjevaju nacionalnu komponentu su-financiranja od 15%, već je predviđeno financiranje bespovratnim sredstvima u visini od 100% troškova. Generalno gledajući, korištenje sredstava iz programa EU sljedeće generacije jest puno fleksibilnije u odnosu na korištenje sredstava kohezijske politike, prema kriterijima tematske koncentracije i geografske lokacije potrošnje EU sredstava. Upravo se u ovakvim postavkama programa krije mogućnost puno brže alokacije sredstava prema pothvatima s najvišim stopama povrata na ulaganje, pa je stoga nerazumljivo zbog čega Vlada RH inzistira da se u NPOO uguraju infrastrukturni projekti s relativno dugim investicijskim ciklusom koji se mogu financirati sredstvima kohezijske politike, otvarajući time rizik da se izvjestan postotak sredstava ne iskoristi i da se već započeti projekti potencijalno moraju krpati sredstvima poreznih obveznika, o čemu će biti više riječi još kasnije u tekstu. Stoga je cilj ove analize ukratko identificirati ključne slabosti hrvatskog nacrta NPOO-a i ukazati na potrebu jačanja pro-tržišnih reformskih zahtjeva koji dolaze odozdo prema gore (eng. bottom-up) i identificiranja postojećih pravnih okolnosti na temelju kojih je moguće usmjeriti značajno veći postotak bespovratnih sredstava privatnim poduzećima. U protivnom, Hrvatska neće iskoristiti enorman potencijal koji joj se nudi i nastavit će tavoriti pri samom dnu svih relevantnih međunarodnih pokazatelja razvijenosti.
Ključni problemi identificirani u hrvatskom nacrtu NPOO-a
Predstavljeni Nacionalni plan oporavka i otpornost (NPOO) ima nekoliko ključnih nedostataka koji će, ukoliko se u implementaciji programa ne dogode značajna poboljšanja, negativno utjecati na dugoročnu konkurentnost RH.
1. Izostanak jasne organizacijske sheme i identificiranje tijela javnih vlasti odgovornih za implementaciju plana (ne spominju se posrednička tijela). Nasuprot tome, prema informacijama Europskog instituta za javnu upravu, Francuska će jamčiti uključivanje socijalnih partnera i ostalih dionika uspostavljanjem nadzornih odbora na nacionalnoj i lokalnoj razini s ciljem praćenja uspješnosti implementacije plana.
2. Izostanak bilo kakvog plana za iskorištavanje povoljnih zajmova u iznosu od 3,6 milijardi EUR. U tom pogledu, Hrvatska je jedna od rijetkih država članica koja nije nedvosmisleno artikulirala namjeru da u potpunosti iskoristi dostupne povoljne zajmove. S druge strane, Grčka je već istaknula da će zajmove iskoristiti za poboljšanje nacionalne konkurentnosti i financiranje poslovnih ulaganja, uključujući ključne projekte koje planira implementirati prema modelu javno-privatnog partnerstva.
3. Izostanak jasne poveznice između NPOO i ostalih strateških dokumenata RH. Nacionalna razvojna strategija RH do 2030. godine spominje se u cijelom dokumentu samo jednom, dok neke od ključnih strategija čiji se dosadašnji fokus preklapa s logikom NPOO-a uopće ne spominje, poput Strategije pametne specijalizacije ili Strategije razvoja širokopojasnog interneta u RH. Također valja napomenuti da su dotične strategije vrijedile za razdoblje 2016. – 2020., te u dokumentu nema naznaka kako osigurati kontinuitet aktivnosti u tim područjima.
4. Za razliku od grčkog nacrta NPOO-a koji je već dobio zeleno svjetlo Europske komisije, u hrvatskom nacrtu uopće nisu navedene četiri Specifične preporuke za države članice (eng. CSR), koje je u izvješćima za Hrvatsku izdala Europska komisija 2019. i 2020. godine. Nasuprot tome, grčki nacrt navodi četiri preporuke te ih povezuje s planiranim aktivnostima u sklopu nacionalnog NPOO-a. U hrvatskom NPOO-u samo se šturo navodi: NPOO će doprinijeti i ispunjenju obveza koje proizlaze iz posebnih preporuka (Country-specific recommendations – CSR) koje je Vijeće Europske unije uputilo Hrvatskoj u okviru Europskog semestra za 2019. i 2020.
5. Portugalski nacrt NPOO-a, koji je također dobio zeleno svjetlo Europske komisije već u veljači, temelji se na detaljno razrađenoj proceduri javnog savjetovanja i širokoj uključenosti ključnih dionika u proces usvajanja ovog iznimno važnog dokumenta. U ovom trenutku više od 1.900 dionika dalo je svoj doprinos u vidu prijedloga reformskih aktivnosti i povezanih investicija. Nažalost, ovakvoj praksi izrade jednog od ključnih strateških dokumenata RH nije uopće pružena prilika.
6. Prema procjeni Ekonomskog savjeta Udruge glas poduzetnika, sredstva koja RH planira direktno izdvojiti iz NPOO-a za privatna poduzeća iznosi tek 7%. Ovakav nizak postotak treba staviti u usporedivi kontekst pa tako Španjolska planira izdvojiti 17% za modernizaciju i digitalizaciju ‘industrijskog tkiva’ i sektora malih i srednjih poduzeća, oporavak turizma i transformaciju Španjolske u smjeru ‘poduzetničke nacije’. Italija će izdvojiti 13% za digitalizaciju, inovaciju i konkurentnost vlastite proizvodne strukture, posebice s ciljem poticanja digitalne transformacije sektora malih i srednjih poduzeća. No, s obzirom na nepovoljno pozicioniranje Hrvatske u sklopu niza međunarodnih ljestvica konkurentnosti i lakoće poslovanja, postotak sredstava iz NPOO-a usmjeren privatnim poduzećima trebao bi biti čak značajno viši od španjolskog i talijanskog primjera, pogotovo imajući u vidu nacionalni cilj dostizanja razvojne razine od 75 % prosjeka razvijenosti EU-a do 2030. godine.
7. Slično kao i Nacionalnoj strategiji razvoja RH do 2030. godine, problem korupcije koji narušava učinkovito trošenje EU sredstava i sredstava hrvatskih poreznih obveznika, te rezultira erozijom povjerenja građana u tijela javne vlasti, tek je spomenut na vrlo općenit način, bez konkretnih koraka kako povećati transparentnost proračunske potrošnje i sankcioniranje koruptivnih radnji. Umjesto prijedloga relativno nedjelotvornih investicija i reformi poput C2.6. R1-I1 Uključivanje šire javnosti u borbu protiv korupcije podizanjem javne svijesti o štetnosti korupcije, nužnosti sprječavanja i pravnoj zaštiti prijavitelja, građani i građanke RH zaslužuju maksimalnu transparentnost proračuna na svih razinama vlasti, uključujući formiranje jedinstvenog registra svih korisnika bespovratnih sredstava EU. Borba protiv korupcije zahtjeva puno više od općenitih i normativnih izjava. U tom smislu, ozbiljan priljev EU sredstava u narednim godina, u kontekstu izostanka djelotvornih mehanizama anti-korupcijske politike, prijeti petrificiranjem postojećih struktura ortačkog kapitalizma i klijentelizma, kao glavnih prepreka ekonomskoj i političkoj modernizaciji RH.
8. Zadnje i ne najmanje važno, u hrvatskom nacrtu NPOO-a uz niti jednu investicijsku mjeru nije precizno istaknuta visina alokacije, niti su barem načelno naznačeni kriteriji za pristup EU novcu poput kriterija pada prihoda (naglasak na oporavak) ili evaluacijskih kriterija za dodjelu sredstava usmjerenih na strukturnu transformaciju poduzeća (naglasak na izgradnju otpornosti). Preciznije navođenje visine alokacije uz investicijske mjere ili barem raščlamba alokacije prema podkomponentama omogućavao bi daleko lakši izračun sredstava namijenjenih privatnom sektoru, te bi to bitno olakšalo proces poslovnog planiranja. S obzirom da je hrvatski nacrt NPOO-a bio obećavan najkasnije do konca listopada 2020. godine, a ugledao je svjetlo dana tek početkom travnja, daleko kasnije od većine drugih članica EU, bilo je za očekivati da će Vlada RH ponuditi puno detaljnije razrađeni dokument.
Marginalizacija privatnog sektora unatoč široko otvorenim vratima za usmjeravanje pomoći istome
Hrvatski nacrt NPOO-a u podkomponentama NPOO-a C1.1.1. Jačanje otpornosti i zelena tranzicija gospodarstva i C1.1.2. Poticanje inovacija i digitalizacija gospodarstva navode se sljedeće mjere usmjerene prema jačanju privatnog sektora u Hrvatskoj.
- Bespovratne potpore za novoosnovana poduzeća
- Ulaganje u upravljačke kapacitete malih i srednjih poduzeća
- Bespovratna ulaganja u proizvodne i tehnološke kapacitete poduzeća
- Priprema i provedba Plana za poticanje inovacija
- Komercijalizacija inovacija
- Potpore za investicijska ulaganja mikro, malih i srednjih poduzeća za oporavak gospodarstva te poticanje zelene tranzicije putem subvencije kamatne stope
- Financijski instrumenti i bespovratna sredstva za srednje kapitalizirana poduzeća i velike subjekte za ulaganja u projekte zelene tranzicije
- Poticanje internacionalizacije hrvatskog gospodarstva kroz jačanje garantnog fonda osiguranja izvoza i aktivnosti izvozno kreditnog financiranja
- Jamstveni fond za poticanje investicija i obrtna sredstva malih i srednjih poduzeća i velikih subjekata
- Povoljniji krediti MSP-ima, velikim subjektima i subjektima javnog sektora za investicije i obrtna sredstva kroz RRF fond subvencija kamata i naknada/premija po jamstvenim /garantnim shemama
Nažalost, na papiru sve izgleda odlično, ali jedan od temeljnih nedostataka predstavlja činjenica da svakoj investicijskoj aktivnosti ili barem podkomponentama u sklopu kojih se one nalaze nisu precizno alocirana sredstva za ostvarenje ciljeva oporavka privatnog sektora, te potpomaganja zelene i digitalne tranzicije. Osim toga, opetovane tvrdnje premijera Andreja Plenkovića kako bespovratna sredstva nisu predviđena kao ‘helikopterski novac’ predstavlja hiperbolu koja zapravo zatvara oči javnosti pred brojnim mogućnostima koje program EU sljedeće generacije pruža upravo za oporavak i otpornost privatnog sektora, te koje su sukladne pravilima EU o dopuštenoj državnoj pomoći i tržišnom natjecanju.
Sredstva predviđena za isplatu putem Europskog fonda za oporavak i otpornost posredstvom tijela javne vlasti država članica predstavljaju državne resurse i kao takva mogu poprimiti dozvoljeni oblik državne pomoći, ukoliko su zadovoljeni svi preostali kriteriji navedeni u članku 107. Ugovora o funkcioniranju EU. Dakle, državna pomoć privatnim subjektima mora biti prethodno najavljena Europskoj komisiji, koja istu treba odobriti, osim ukoliko se na tako koncipirana pomoć ne primjenjuju odredbe Opće uredbe o skupnom izuzeću (General Block Exemption Regulation) koja jasno navodi kako su pojedine kategorije pomoći spojive s unutarnjim tržištem EU, te predstavljaju primjenu članka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju EU.
Ova uredba jasno navodi generalne uvjete koje sve mjere državne pomoći moraju zadovoljiti u svakoj pojedinačnoj kategoriji: prihvatljive korisnike, maksimalni intenzitet pomoći (tj. postotak troškova poduzetnika na koje se odnosi pomoć), kao i prihvatljive troškove. U praksi ona pokriva: pomoć za radnike u nepovoljnom položaju, pomoć za transportni sektor u udaljenim regijama, pomoć za istraživanje i razvoj, pomoć za zaštitu okoliša, sportsku infrastrukturu, audiovizualni sektor, kulturu, prirodne katastrofe, profesionalnu izobrazbu i pomoć malim i srednjim poduzećima. Iz svega navedenoga vidljivo je kako je pravno moguće usmjeriti veći postotak sredstava iz NPOO-a prema privatnim poduzećima, te bi im takva sredstva mogla biti primarno usmjerena u obliku: potpore za ulaganja u materijalnu i nematerijalnu imovinu za male i srednje poduzetnike, potpore za projekte istraživanja i razvoja, potpore za inovacijske klastere, potpore za novoosnovana poduzeća, potpore za savjetodavne usluge, potpore za sudjelovanje na sajmovima, potpore za troškove izviđanja, potpore za zapošljavanje radnika u nepovoljnom položaju u obliku subvencija za plaće, potpore za nadoknadu troškova pomoći pružene radnicima u nepovoljnom položaju, potpore za usavršavanje, potpore za inovacije procesa i organizacije poslovanja i potpore za rizično financiranje. Sukladno prethodno navedenim činjenicama, koristi koje proizlaze iz dodijeljene pomoći nadmašuju štete koje bi mogle nastati zbog učinka distorzije na tržišno natjecanje, te su samim time prihvatljive Europskoj komisiji kao skrbnicom nad politikom tržišnog natjecanja.
Osim toga, druga vrsta izuzeća koja omogućava da se značajan postotak sredstava predviđenih programom EU sljedeće generacije usmjeri prema poduzećima u privatnom sektoru, a koja su pretrpjela teške gubitke izbijanjem krize ili imaju značajan potencijal za unapređenje poslovne efikasnosti, nalazi se u de minimis potporama. Ove potpore odnose se na manje iznose državne potpore poduzetnicima, a o kojima države članice EU-a nisu obvezne obavijestiti Europsku komisiju. Gornja granica je 200.000 EUR po poduzetniku tijekom trogodišnjeg razdoblja (30.000 EUR za poduzeća u sektoru ribarstva i 25.000 EUR u sektoru poljoprivrede). Osim toga, prema Privremenom okviru Europske komisije kojim se državama članicama omogućava da iskoriste punu fleksibilnost predviđenu pravilima o državnim potporama radi pomoći gospodarstvu uslijed pandemije koronavirusa, poduzećima koja su pretrpjela gubitak prihoda ekvivalentan 30% ili više u 2020., u odnosu na isto razdoblje 2019. godine, moguće je isplatiti državnu pomoć u obliku kompenzacije fiksnih troškova u iznosu od najviše 10 milijuna EUR (plafon podignut s 3 milijuna EUR). U pogledu ograničenja dozvoljene visine državne potpore pojedinačnom poduzeću, prema Privremenom okviru Europske komisije koji vrijedi do kraja ove godine, ono je početkom ove godine više nego udvostručeno. Novi plafon iznosi 225.000 EUR za poduzeća u sektoru primarne proizvodnje poljoprivrednih proizvoda (prethodno 100.000 EUR), 270.000 EUR za poduzeća koja se bave ribarstvom i akvakulturom (prethodno 120.000 EUR) i 1.800.000 EUR za poduzeća aktivna u svim ostalim sektorima (prethodno 800.000 EUR). Ove potpore mogu biti kombinirane s već spomenutim de minimis potporama. Osim toga, Europska komisija će omogućiti državama članicama da instrumente dodjele potpore (zajmove, povratne predujmove i jamstva) pretvore u bespovratna sredstva do 31. prosinca 2022. godine, ukoliko su potpore izdane sukladno Privremenom okviru.
Presudna važnost povezivanja Europskog semestra i NPOO-a za konkurentnost hrvatskog gospodarstva
Već smo prethodno napomenuli kako je sukladno Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća EU o uspostavi Europskog fonda oporavka i otpornosti, reformske prioritete i investicije potrebno povezati sa Specifičnim preporukama državama članicama (eng. CSR). Imajući u vidu Godišnje izvješće Europske komisije za Hrvatsku 2020. godine na nekoliko je mjesta vidljivo kako Europska komisija jasno identificira postojeće slabosti privatnog sektora, a koje su dodatno naglašene nakon izbijanja globalne pandemije. Hrvatska poduzeća nalaze se koncentrirana u sektorima s niskom i srednjom razinom tehnološkog intenziteta, te izostaje adekvatna vladina podrška usmjerena na istraživanje, razvoj i inovacije (IRI). Mala i novija poduzeća, pokazuju jaku pozitivnu vezu između izdataka usmjerenih na istraživanje i razvoj te rasta produktivnosti. Ipak, dominantan dio vladine pomoći do sada je bio usmjeren prema velikim i već etabliranim poduzećima, a što negativno utječe na diversifikaciju proizvodne strukture i nicanje novih poslovnih pothvata. Iznimno je pohvalna želja Vlade RH da usmjeri 200 milijuna EUR bespovratnih sredstava poduzeću Rimac Automobili, ali baš kao što jedna lasta ne čini proljeće, tako niti isključivo jedno poduzeće ne čini dinamičan proizvodni sektor. Na temelju podataka Small Business Act Factsheeta mala i srednja poduzeća u Hrvatskoj generiraju 59,4% od ukupno dodane vrijednosti i zapošljavaju 68,9% svih zaposlenih izvan financijskog sektora. Iz tih podataka razvidno je da je sektor malog i srednjeg poduzetništva za hrvatsko gospodarstvo važniji nego što je što je slučaj sa sektorom malog i srednjeg poduzetništva za gospodarstvo cjelokupne EU (56,4% dodane vrijednost i 66,6% zaposlenih). Prosječno poduzeće iz sektora malog i srednje poduzetništva ima 4,8 zaposlenika dok prosjek za EU-27 iznosi 3,9. Zadnje i ne najmanje važno, u periodu od 2014. – 2018. sektor malog i srednjeg poduzetništva zabilježio je rast dodane vrijednosti od 28,1% dok su velika poduzeća imala znatno slabiji porast od 16,6%.
Rezultati HUP-ovog istraživanja na 1.700 mikro, malih i srednjih poduzetnika pokazalo je da čak 68% njih ima pripremljene projekte ili planove investicija za sljedeće financijsko razdoblje u iznosu većem od 21 milijarde kuna, a 28% poduzetnika procjenjuje da neće uspjeti preživjeti recesiju bez alokacije bespovratnih sredstava. Dakle, potencijal za razvoj privatnog poduzetništva u Hrvatskoj definitivno postoji, ali on se ni približno neće ostvariti sve dok se veći iznos bespovratnih sredstava ne usmjeri upravo spram sektora malog i srednjeg poduzetništva, kojemu isprva treba pomoć kako ne bi desetkovan dočekao okončanje pandemije, te kako bi iskoristio ponuđenu priliku za dugoročnu transformaciju i unaprjeđenje vlastite konkurentnosti. Opće je poznato mjesto da hrvatska poduzeća kaskaju u primjeni digitalnih tehnologija za prosjekom EU, kao što je i istaknuto u izvještaju Europske komisije za Hrvatsku. To pogotovo vrijedi za mala i srednja poduzeća koja bilježe skroman napredak u inovaciji proizvodnih procesa i proizvoda. Za usporedbu, 2019. godine, 62% velikih poduzeća u Hrvatskoj podizalo je razinu ICT kompetencija svojih zaposlenika dok je to bio slučaj samo s 22% malih i srednjih poduzeća. Naravno, za ovakav kontrast potrebno je potražiti objašnjenje u visokim troškovima, neadekvatnoj ponudi radne snage i naknadnim zahtjevima za povećanje mase plaća. Zadnje i ne najmanje važno, Hrvatska pokazuje ograničeni napredak u kvaliteti i povezanosti širokopojasnim internetom. Premda se Hrvatska prema zadnjim podacima Europske komisije za 2020. godinu nalazi na 20. mjestu Indeksa digitalne ekonomije i društva, prostor za značajan napredak postoji, pa je začuđujuće da se u NPOO-u samo na jednom mjestu i to uzgredno spominje pojam 5G mreže.
Izazovi povezani s apsorpcijskim kapacitetom u Republici Hrvatskoj
Osim troška propuštene prilike da se dostupna bespovratna sredstva ne iskoriste u sklopu projekata koji mogu generirati najveći broj radnih mjesta i najveću dodanu vrijednost, iz postojećeg nacrta NPOO-a izvire latentna prijetnja da se sva dostupna sredstva uopće neće uspjeti iskoristiti, čak i u slučaju izostanka potencijalne penalizacije Europske komisije. Takva bojazan utemeljena je na temelju dostupnih podataka i dosadašnje implementacije kohezijske politike u RH. Slika 1 pokazuju kako je Hrvatska u sklopu Višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) 2007. – 2013. imala najnižu apsorpciju EU sredstava. Ukoliko za relativni neuspjeh u dotičnom periodu kao opravdanje može poslužiti argument neiskustva u pripremnoj fazi za punopravno članstvo, takav argument sve više gubi na snazi kako vrijeme odmiče, s obzirom da je Hrvatska već gotovo punih osam godina članica EU. Slika 2 pokazuje da smo prema podacima ESIF Open Data Portal trenutačno jedna od tri najlošije države članice po isplaćenim sredstvima u sklopu VFO 2014. – 2020., a što otvara više nego vjerojatnu mogućnost da Hrvatska neće iskoristiti sva dostupna sredstva do kraja 2023. U isto vrijeme, Slika 3 ukazuje na nepobitnu činjenicu da je stopa apsorpcije sredstava u sklopu tematskog cilja ‘Konkurentnost malog i srednjeg poduzetništva’ najveća, pa bi upravo takvo dosadašnje iskustvo trebalo ponukati Vladu RH da usmjeri što veći postotak bespovratnih sredstava privatnim poduzećima. Prema podacima Europske komisije, u sklopu tematskog cilja ‘Konkurentnost malog i srednjeg poduzetništva’ Hrvatska se nalazi u gornjoj polovici tablice EU članica, ukoliko uzmemo u obzir dosadašnju iskorištenost EU sredstava s relativno visokih 66%, pri čemu Hrvatska dijeli 9. mjesto s Francuskom i Švedskom. Od planiranih 2,967 milijardi EUR predviđenih za isplatu do sada je privatnim poduzećima isplaćeno solidnih 1,963 milijarde EUR. Dakle, u ispunjavanju ovog tematskog cilja Hrvatska stoji bitno bolje nego u ispunjavanju preostalih ciljeva, pa ostaje nejasno zbog čega Vlada RH nije odlučila usmjeriti daleko veći postotak sredstava iz NPOO upravo tamo gdje postoji najveći apsorpcijski kapacitet i potrebe.
U periodu između 2021. – 2026. velika većina članica imat će ispred sebe enorman izazov uspješne apsorpcije EU sredstava, a Hrvatska će kao jedna od članica s do sada najlošijim rezultatima u korištenju Europskih strukturnih i investicijskih fondova, te najvećom alokacijom u odnosu na BDP, biti u još izazovnijoj poziciji (vidi Sliku 4 i Sliku 5). Pod pretpostavkom 100% apsorpcije sredstava i primjene načela dodanosti kao jednog od temeljnih načela kohezijske politike EU, prema kojemu financiranje iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova ne bi smjelo zamijeniti nacionalno financiranje države članice, godišnja javna ulaganja u Hrvatskoj trebala bi se više nego udvostručiti tijekom naredne četiri godine. Stoga su šanse da takav intenzitet javnih ulaganja u tako kratkom roku ostvari maksimalni povrat na uloženo i izbjegne gubitak ukupnog blagostanja loše planiranim investicijama poprilično minimalne.
Osim toga, nigdje ne piše da će se sva planirana sredstva ujedno uspjeti mobilizirati. Naime, postojeće institucionalno okruženje za provedbu javne nabave predstavlja neuralgičnu točku apsorpcijskog kapaciteta RH, kao što je također istaknuto u godišnjem izvješću Europske komisije za Hrvatsku 2020. godine. Prema podacima Statističkog izvješća o javnoj nabavi u RH u 2016. godini u Elektroničkom oglasniku javne nabave (EOJN) broj subjekata koji su objavljivali ugovore iznosio je 1062, dok je u 2019. taj broj porastao na čak 1516, što predstavlja rast od 43%. U isto je vrijeme broj ESIF ugovora zabilježio još strelovitiji rast veći od 400%. Prethodno navedeno ukazuje na preopterećenost sustava javnih nabava i izostanak potrebnog kapaciteta posredničkih tijela za efikasnim provođenjem postupka javne nabave, a sve će biti dodatno zaoštreno paralelnim priljevom potencijalnog financiranja iz čak tri izvora (Program EU sljedeće generacije, VFO 2014. – 2020. i VFO 2021. – 2027.)
Konačno, prema izračunu European Fiscal Boarda Hrvatska je već u periodu 2015. – 2017. nakon Portugala imala drugu najvišu stopu financiranja javnih investicija iz Europskih strukturnih i investicijskih fondova, čak više od 80%. Stoga će Hrvatska trebati višestruko nadmašiti samu sebe u apsorpciji sredstava iz programa EU sljedeće generacije, a takvom scenariju nikako ne ide na ruku sadržaj i forma NPOO-a, pogotovo kada sredstava u dovoljnoj mjeri nisu namijenjena onima koji ih mogu najbrže i najproduktivnije iskoristiti, te ujedno onima koji se suočavaju s najvećim problemima uslijed pandemije koronavirusa.
Zaključak
Iz prethodno provedene analize Nacionalnog plana oporavka i otpornosti kojega je javnosti početkom travnja predstavila Vlada RH vidljivo je kako plan ne afirmira najviše standarde učinkovitosti, transparentnosti, participativnosti, te dugoročnu viziju Hrvatske kao uspješne poduzetničke nacije. Unatoč dostupnim mogućnostima za usmjeravanjem daleko većeg postotka bespovratnih sredstava prema privatnim poduzećima, a sve u skladu s pravilima o dopuštenoj državnoj pomoći i izvanrednim odlukama Europske komisije izazvanima pandemijom koronavirusa, hrvatski nacrt NPOO-a to propušta iskoristiti. Nažalost, takvim pristupom Vlada RH ne doprinosi najbržem mogućem oporavku i stvaranju dugoročno otporne ekonomske strukture, pogotovo u kontekstu činjenice da je Hrvatska nakon Grčke i Španjolske zabilježila najveći pad ekonomske aktivnosti u 2020. godini. Ovakva spoznaja još je alarmantnija imajući u vidu sadržaj javno dostupnih nacrta planova država članica s usporedivom ekonomskom strukturom poput Španjolske, Italije, Grčke i Portugala. Niz iznesenih primjera budi opravdanu zabrinutost da će Hrvatska lošije iskoristiti ‘slap europskog novca’ i da će se potvrditi drevni aforizam ‘da se stvari moraju mijenjati kako bi ostale istima’. Dosadašnji apsorpcijski kapacitet, kojega se u NPOO spominje samo jednom, također otvara više pitanja nego daje odgovora, pa postoji velika vjerojatnost da se sva dostupna sredstva neće uspjeti utrošiti.
No stvari još nisu potpuno izgubljene, čak ukoliko u Bruxelles neće biti poslan bitno drugačiji nacrt NPOO-a od postojećega. Pristup Europske komisije prilikom inzistiranja na provođenju reformi na kontinuitetu ‘striktna politika kondicionalnosti – odobravanje nacionalnih izvještaja bez razmišljanja’ bit će negdje u sredini. Premda će sasvim sigurno izostati striktan pristup neisplate sredstava uslijed neprovođenja reformi kao što je to obično slučaj prilikom stand-by aranžmana s MMF-om ili kao što to pokazuje relativno recentno iskustvo europskih država koje bile pod nadzorom Trojke, Europska komisija ipak će imati mogućnost zadržavanja isplate sredstava ukoliko država članica nije ispunila ključne točke i ciljeve koje je zacrtala prema dogovoru s Europskom komisijom.[1] Osim toga, ukoliko u narednom periodu od 18 mjeseci od suspenzije isplate država članica nije ispunila zadane ciljeve i ostvarila napredak po ključnim točkama, Europska komisija ima mogućnost trajnog otkazivanja isplate sredstava. Stoga će ambicioznije zamišljene reforme i njihovo provođenje u bitnome ovisiti o kombinaciji internog i eksternog pritiska domaće javnosti i institucija EU. Nadamo se da ovaj tekst neće samo poslužiti kao dodatan katalizator za ostvarenje minimalistički konstruiranog cilja u obliku izbjegavanja eventualnih sankcija Europske komisije. Naprotiv, nadamo se da će on doprinijeti širem, kvalitetnijem i inkluzivnijem socijalnom dijalogu koji će iznjedriti partnerstvo javnog i privatnog sektora u ostvarenju cilja nacionalne konkurentnosti, partnerstva kojega nažalost u postojećem nacrtu NPOO-a jednostavno nema dovoljno.
Literatura:
Alcidi, C., Gros, D. i Corti, F. (2020) Who will really benefit from the Next Generation EU funds?, Centre for European Policy Studies. Bruxelles: CEPS.
Darvas, Z. (2020) Will European Union countries be able to absorb and spend well the bloc’s recovery funding?, Bruegel Blog Post. Bruxelles: Bruegel.
European Commission (2021) State aid: Commission prolongs and further expands emporary Framework to support economy in context of coronavirus outbreak. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_261
European Commission (2020) Country Report Croatia 2020, Commission Staff Working Document. Bruxelles: European Commission.
European Commission (2020) Croatia 2019 SBA Fact Sheet. Bruxelles: European Commission.
Glas poduzetnika (2021) Vlada RH MORA napraviti korjenitu izmjenu Nacionalnog plana za oporavak i otpornost. https://www.glaspoduzetnika.hr/vlada-rh-mora-napraviti-korjenitu-izmjenu-nacionalnog-plana-za-oporavak-i-otpornost-n201
HUP Hrvatska udruga poslodavaca (2021) Pozicije HUP-a – Nacionalni plan za oporavak i otpornost (NPOO). HUP: Zagreb.
Marco Lopriore, M. i Vlachodimitropoulou, M. (2021) Recovery and Resilience Plans for the Next Generation EU: a unique opportunity that must be taken quickly, and carefully, EIPA Paper. Maastricht: European Institute of Public Administration.
Ministero dell’ Economia e delle Finanze (2021) The Recovery and Resilience Plan: Next Generation Italia. https://www.mef.gov.it/en/focus/The-Recovery-and-Resilience-Plan-Next-Generation-Italia/
OpenGov.gr (2020) Strategic directions of the National Recovery and Resilience Plan.
http://www.opengov.gr/minfin/wp-content/uploads/downloads/2020/11/Greece-RRP-EN-1.pdf
Presidency of the Government of Spain (2020) Espana Puede: Recovery, Transformation and Resilience Plan.
https://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/comun/pdf/201015_des_recovery.pdf
Službeni list Europske unije (2014) UREDBA KOMISIJE (EU) br. 651/2014 оd 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0651&from=ES
Vlada RH (2021) Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021. – 2026.
https://planoporavka.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti//51%20-%203%20NPOO.pdf
[1] Premda je princip uvjetovanja ili kondicionalnosti ugrađen u sponu programa EU sljedeće generacije (NGEU) i Europskog semestra, za očekivati je da Europska komisija neće preuzeti ulogu ‘lošeg policajca’ i inzistirati na vrlo striktnom provođenju strukturnih reformi prema pristupu odozgo prema dolje (eng. top-down). Naime, Europska komisija balansirat će između veta na prijedloge nacionalnih programa oporavka i otpornosti i nastojanja da osigura dugoročno povećanje vlastitih resursa, tj. nove porezne prihode poput poreza na financijske transakcije, poreza na digitalna poduzeća, porez na ugljik za uvezenu robu, itd. Dodatan razlog zbog kojeg ne treba polagati previše nade u iznimno snažan egzogeni pritisak na provođenje reformi sastoji se u činjenici da će u narednim godinama čak 17 od 27 država članica EU iskusiti neto-priljev sredstava iz programa EU sljedeće generacije, te bi bilo kakvo značajnije nametanje ograničenja na isplate smanjilo njihovu potencijalnu podršku novim mehanizmima za borbu protiv nekih budućih kriza, po uzoru na aktualni program EU sljedeće generacije. Konačno, Vijeće EU treba osigurati kvalificiranu većinu za usvajanje odluke o implementaciji nacionalnih programa oporavka i otpornosti u roku od četiri tjedana nakon procjene Europske komisije. Imajući u vidu prethodno navedenu činjenicu o omjeru neto-korisnika i neto-uplatitelja sredstava, jasno je da reformski pritisak izvana neće biti toliko snažan kao što se je inicijalno pretpostavljalo.
Tekst se nastavlja ispod oglasa
